建築および都市の防災性向上に関する提言

−阪神・淡路大震災に鑑みて−

(第三次提言)



1998年1月16日

社団法人 日本建築学会

目 次

まえがき

A 建物の耐震安全性の向上

A 1 耐震安全レベルを選定するルールの確立

A 2 性能表示型耐震設計法の導入と普及

A 3 耐震設計における地震動の設定

A 4 総合的な耐震性能を確保するための方策

A 5 耐震安全性を確保する社会システムの構築

A 6 既存不適格建物の耐震性改善の方策

A 7 歴史的・文化的建物などの保存と再生

付. 耐震メニュー(案)

B 地震に強い都市・まちづくりの推進

B 1 都市構造の防災化

B 2 木造密集市街地の防災まちづくり

B 3 地震災害に強いコミニュティづくり

B 4 防災性を考慮した歴史的町並みの保存

B 5 地震災害情報システムの確立

C 地震災害時の対応および被災者の生活復旧・被災地の復興

C 1 地震災害時の緊急対応と避難システム

C 2 被災者居住支援システムの体系化

C 3 都市の復興システム

D 地震災害の防止・軽減に関する研究・技術開発の推進

D 1 耐震安全性向上のための基礎的研究の促進

D 2 耐震診断・改修に関する技術開発

D 3 リアルタイム防災システム技術の研究開発

D 4 防災まちづくり・都市の復興に関する研究開発

D 5 防災対策にかかわる財源と税制のあり方に関する研究





まえがき

 死者6千余名、全・半壊建物24万棟余、直接被害額約10兆円の大規模な災害をもたらした1995年兵庫県南部地震(阪神・淡路大震災)は地震国日本における地震防災の重要性を改めて認識させるものであった。

 日本建築学会(以下、本会)はこの災害を極めて重大かつ深刻に受け止め、地震発生直後より災害の学術調査・研究および復旧支援活動に取り組んできた。これらの活動の一つが、阪神・淡路大震災より得られた教訓を被災地の復興、被災者の生活復旧、および将来の地震災害軽減に活かす方策を検討するために、3年間を時限として設置された兵庫県南部地震特別研究委員会(以下、本委員会、委員長:岡田恒男)である。

本委員会では、「今回の災害を通じて浮き彫りになった問題は、都市の総合的な防災計画および人間中心・生活重視の視点からの防災計画の欠如であり、建築および都市に関する広範囲の分野の研究者・技術者により構成されている本会においては、学際的・横断的見地よりこれらの問題に取り組むべきである」という認識のもとに、緊急に調査・研究すべき特別研究課題として以下の7テーマを取り上げ検討を進め、その成果を、公開シンポジウム、本会年次大会における総合研究協議会、および各課題を担当するワーキンググループ主催のシンポジウムなどにおいて随時報告してきた。

(1) 強震記録と設計用地震動との関係 (主査:西川孝夫)

(2) 耐震設計に要求される安全のレベル (主査:浜田信義)

(3) 既存不適格建物の改善方策 (主査:峰政克義)

(4) 木造密集市街地の防災まちづくり方策 (主査:佐藤 滋)

(5) 災害時の対応行動と避難に関する計画のあり方 (主査:中林一樹)

(6) 復旧・復興計画のあり方 (主査:熊谷良雄)

(7) 歴史・文化・景観の保存と再生のあり方 (主査:波多野純)

 さらに、本委員会は本会としての提言の取りまとめも担当し、既に「建築および都市の防災性向上に向けての課題−阪神・淡路大震災に鑑みて−(第一次提言)」(1995年7月19日)、および第二次提言「被災地域の復興および都市の防災性向上に関する提言−阪神・淡路大震災に鑑みて−(第二次提言)」(1997年1月16日)を公表した。

 この度、3年間にわたる本委員会の調査・研究を終結するに際し、最終提言を取りまとめたので、第一次提言、第二次提言と同様に理事会の議を経て、本会の第三次提言としてここに公表するものである。

 なお、本委員会の活動はこの提言の公表をもっていったん終了するが、特別研究課題に関する調査・研究結果の詳細については、別途委員会報告書として取りまとめる予定である。



本提言とりまとめの基本的な考え方

1. 本提言の対象

 地震対策は、国あるいは自治体の行政レベルの施策として取り上げられなければ実効が伴わないことが多い。しかしながら、行政がどのような施策をどの程度実行するかを決定するに際して最も重要な要素は国民、住民の防災に関する意識である。また、行政が施策決定、あるいはそれを実行する際に必要なソフトも含めた防災技術・方法ならびに理論的裏付けを用意しておく責務を有しているのは、本会も含めた防災に関する専門家集団である。

 本提言は、74の提言を内容に応じて4大項目、20中項目に分類した構成となっており、呼びかけの対象別には分類されていない。したがって、その主たる呼びかけの対象が市民・行政、あるいは専門家集団のいずれかに限定されるもの、複数にまたがるものなどが各項目に混在している。例えば、大項目A.建物の耐震安全性の向上に含まれる提言のほとんどは行政および専門家集団を対象としたものであるが、提言1、2などについては市民の協力なしには実現できない項目である。また、大項目B.地震に強い都市・まちづくりの推進のほとんどは行政に向けた提言であるが、提言26、30、35、あるいは36については、専門家集団、および市民との関連が深い。大項目C.地震災害時の対応および被災者の生活復旧、被災地の復興は主として行政の今後の施策についての提言であり、大項目D.地震災害の防止・軽減に関する研究・技術開発の推進は今後推進すべき研究・開発課題を示したもので専門家集団および財政支援と研究・開発の成果の活用・普及の観点から行政を対象とした提言である。しかしながら、以上は主たる対象の例示であり、ここに示したすべての提言は、その呼びかけが直接的ではないにしろ、市民・行政・専門家集団のいずれにも理解願いたい項目である。

2.対象地震と対象被災地

 本委員会は内陸活断層による地震が大都市の直下を襲った地震災害、阪神・淡路大震災がきっかけとなって組織されたもので、主として直下型地震と都市の組み合わせによる地震災害を対象として検討が開始された。しかし、阪神・淡路大震災の際には農・漁村部の被害も甚大であったこと、および我が国における今後の地震対策を考えると大規模の海洋型地震も対象とすべきであることを考え、本提言では、直下型地震と都市の組み合わせによる地震災害を主たる対象としつつも、海洋型大規模地震および農・漁村をも視野に入れている。

3.地震対策の対象物

 本提言では、建築物単体の地震対策(A)と地域計画的規模の地震対策(B)を独立の大項目に分類している。しかしながら、これは編集上の便宜的な分類であって、実際の地震対策はこれらの連携のもとに行われなければその効果が軽減することは言うまでもない。

4.時系列

 地震対策を時系列で見ると、震前対策と震後対策に分類される。ほとんどすべての地震対策にはこの両方が含まれなければならないが、本提言では、阪神・淡路大震災において、特に震後対策の事前の準備の重要性が認識されたこと、ならびに阪神・淡路地区においては今も復旧が進行中であることを考慮して、「地震災害時の対応および被災者の生活復旧・被災地の復興」を独立の大項目(C)として取り上げることにした。

5.実現へ向けての時間

 本提言に含まれる項目には、方法・技術がすでにある程度確立されていてすぐにでも実行が可能な項目、および長期的視野に立った計画が必要な項目とが含まれている。大項目(D)には主として長期的視野で求められている基礎研究項目を示しているが、短期間での集中的研究開発が必要な項目も多く含まれている。



本提言の概要

 本提言は、第一次提言ならびに第二次提言に示した項目をさらに具体化した提言に新たな提言を加えた74の提言よりなっており、大項目4、中項目20に分類されている。

 A.建物の耐震安全性の向上においては、地震防災の原点である個々の建物の耐震安全性の向上に必要とされる事項を取り上げている。従来、建物の耐震安全性の検討は、人命の安全を第一に考え、構造体(骨組み)の安全性に重点が置かれていた。今後ともこの観点が最重視されることはもちろんのことであるが、これに人間中心・生活重視の視点を加え、耐震安全レベルの選定の段階から、建築主・使用者の意向ならびに地域の防災計画・まちづくり計画から求められる公共性を考慮することが必要であることを強調し、そのための社会的ルールづくり(A1)と、それを実現するための技術的(A2,3,4)・社会的方策(A5)について提言している。また、これらの考えは新築建物の設計・施工のみならず、既存不適格建物の耐震安全性の改善(A6)、歴史的・文化的建物の保存・再生(A7)にも共通であることを示している。

 B.地震に強い都市・まちづくりの推進においては、その基本として、自然地形や地盤条件を考慮した都市の骨格構造の形成と市街地の土地利用計画を推進するとともに、水とみどりを基軸とする防災基盤施設の体系的整備の推進、延焼遮断帯等による市街地の分節化による広域避難の確保、ならびに緊急対応拠点施設の防災性・自立性確保の重要さを指摘している(B1)。このような都市づくりに加えて、地震災害時の脆弱さが危惧される木造密集市街地では、建築規制を柔軟に運用した建物更新の仕組みや、街区レベルでの集団的な建物改善のための仕組みづくりとともに、防災まちづくりにおける計画目標の明確化と総合的な実施プログラムの策定の重要性を提言している(B2)。また、これらの物的な改善のみならず、防災まちづくりの地域社会での取組みに関して、まちづくり推進組織など非営利組織のあり方および地区施設の整備と自主運営の重要性についても提言している(B3)。さらに、歴史的町並みにふさわしい地域防災のあり方(B4)、および地震災害時の対応活動などに資するデータベースの事前構築と情報システムのあり方についても提言している(B5)。

 C.地震災害時の対応および被災者の生活復旧、被災地の復興においては、都市のオープンスペースの活用の重要性と市街地火災から命を守るための避難システムの確立、および都市と農山漁村の連携による支援のあり方について提言している(C1)。
 さらに、被災者の生活再建の拠点となる住まいの支援について、暫定補修による住宅ストックの活用、瓦礫処理のあり方、応急仮設住宅の制度の改善や多様化、およびこれらの多様な施策の運用の仕方について提言している(C2)。また、阪神・淡路大震災の被災地での復興は、3年を経過した今日でもまだ途上にあり、そこでの成果と実態を踏まえて、現地に対しても緊急の課題である復興に向けてのアセスメント、総合的な住宅復興プログラム、日常景観と生活を再建させる復興のあり方、および事前復興の考え方を提言している(C3)。

 D.地震災害の防止・軽減に関する研究・技術開発の推進においては、将来に予想される地震災害の防止もしくは軽減を図るために、主として本会を含めた専門家集団が取り組むべき研究ならびに技術開発に関する今後の課題をとりあげている。
 これからの耐震設計のためには、詳細な活断層の調査に加えて震源特性・地盤・地形の影響を取り入れた設計用地震動の予測手法に関する研究を推進することが急がれていると同時に、信頼性が高く高精度な上部・下部構造を含めた構造物トータルとしての解析法の開発が重要である。同時に、これらを踏まえて総合的な性能表示型耐震設計法の全体の枠組みを構築する必要があり、二次部材・設備機器の地震時応答の評価法の開発も行われなければならない(D1)。
 さらに既存建物の耐震性能を判定する耐震診断法の精度向上ならびに補強技術等に関する技術開発(D2)を行うと同時に、災害時の被害軽減を図るためにはリアルタイムの防災システム技術の開発(D3)、防災まちづくり、災害後の復興のプロセス等の総合的な都市防災に関する研究開発(D4)が重要であり、かつ地震防災対策を実行するための財源確保に関する研究(D5)があわせて必要である。本項では、これらに関する具体的な研究課題を示し提言としている。



A 建物の耐震安全性の向上

 建物の耐震安全性の向上は、人間中心・生活重視の視点に立って、人命安全・機能確保・財産保護を図ることを基本とすべきである。これまでの耐震設計では主として人命安全の観点より構造体の安全性を確保することに力が注がれてきたが、今後は構造体だけではなく非構造部材・設備・家具なども含めた総合的な耐震設計へと発展させる必要がある。ここでは、これからの総合的な耐震設計のあるべき姿を示しその実現方策を提案するとともに、既存不適格建物の改善策および歴史的建物の保存のあり方についても提言する。

A 1 耐震安全レベルを選定するルールの確立

 建物の耐震設計における安全のレベルは、建物の用途、求められる機能、設置目的などに応じて適切に選定されるべきであり、また同時に社会的存在として要求される安全水準も確保される必要がある。安全レベル選定の責任は基本的には建築主に委ねられるべきであるが、そのためには耐震安全性に関して建築主と設計者との間で十分な意思の疎通を図り、共通の認識に基づく耐震安全レベルを選定するルールが確立されなければならない。

【提言】

提言 1 建築主と設計者との共通の認識に基づいて耐震安全レベルを選定するルールを確立すべきである。

提言 2 耐震安全レベルの選定には、公共性の視点に基づいた配慮がなされるべきである。


【説明】

1) 建築主と設計者との共通の認識に基づいた耐震安全レベルの選定

 耐震安全レベルは、専門家の独断ではなく基本的には建築主の責任において、建物の用途、求められる機能、設置目的などに応じた適切な選定がなされるべきものである。これを実現するには、耐震安全性についての建築主の十分な理解が不可欠であり、そのためには建築主と設計者との間で、十分に意思の疎通を図り、その共通認識に基づいて安全のレベルを選定するというルールを確立する必要がある。なお、社会や周囲の環境とまったく無関係という建物はほとんどあり得ないことから、すべての建物に対して最低限の安全性の確保が要求されることは当然である。この「最低水準」の確保は社会的合意に基づく法的規制によって義務付けられるべきである。

2) 公共性の視点に基づく耐震安全レベルの選定

 大都市における高密度化や都市機能の高度化は、建物の耐震安全性に対する社会的要請の変化をもたらした。市役所・消防・警察などの行政機関や病院・学校など災害時の拠点となる緊急対応施設をはじめ、交通・流通・金融・通信・放送などの都市機能を支える公共的施設については、地震後の対応活動に支障をきたさないよう十分な耐震安全性を確保するとともに、ライフライン途絶時にも一定期間の自立性を持たせるよう配慮する必要がある。
 また、多数の人々が利用あるいは居住する建物は、その損傷が多数の人々に危険を及ぼすことになるので、たとえそれが私有財産であっても、公共性を有する存在として最低水準を上回るレベルの耐震安全性が確保されるべきである。
 さらに、密集市街地の防災性向上のため、一定の地域内あるいは主要道路沿いの建物については公共性に視点を置き地域の特性に合わせた耐震安全のレベルを選択する施策が、都市全体の耐震安全性の向上を図る上で必要である。

A 2 性能表示型耐震設計法の導入と普及

 建物の耐震安全性は、人命安全・機能確保・財産保護のすべての面において、バランス良く耐震性能が確保されることにより、初めて得られるものである。そのためには、構造体だけではなく非構造部材や設備を含めて、建物全体としての総合的な耐震性能を明らかにした性能表示型の設計法が必要とされる。また、建築主と設計者が共通の認識のもとに耐震設計の具体的目標を設定するには、総合的な耐震性能がわかりやすく表示されていることが不可欠である。

【提言】

提言 3 総合的な耐震性能を明らかにした設計法を早急に導入・普及すべきである。

提言 4 適切な安全レベルを選定するために、安全のレベルをわかりやすく示した「耐震メニュ−」の創設を提案する。


【説明】

1) 総合的な耐震性能を明らかにした設計法の導入と普及

 従来の耐震設計の最終目標は「崩壊からの人命の保護」にあった。しかし今後の耐震設計における安全の目標は、生命および身体の安全の確保はもとより、機能・財産の保持・保全も重要な性能として位置づけた上で設定されるべきである。すなわち、これからは落下物の危険防止や避難障害の発生防止、早期の復旧・復興への配慮などを含めた目標設定が求められる。このためには、建物の上部構造・基礎構造だけでなく、外装材・窓・扉・天井・間仕切などの非構造部材やエレベーター・給排水などの設備を含めた地震時の挙動に基づき、建物全体としての総合的な耐震性能を明らかにした設計法を導入・普及する必要がある。
 また、ライフラインが途絶した場合にも機能の自立性を確保する必要がある建物については、水・燃料、その他の備蓄対策も基本的な耐震性能の項目として考慮されるべきである。

2) 安全のレベルをわかりやすく示した耐震メニュ−の提案

 耐震安全性の向上を図るには、一般の人々の耐震安全性に関する理解を得ることが肝要である。そのためには耐震設計の目標である安全のレベルを示すものとして、個々の建物がどのような地震に遭ったときどのような被害を受け、どのような状態になるのかを、一般の人々に理解しやすい言語や指標を用い、また必要に応じて画像表現も併用してわかりやすい形で表現し伝える必要がある。
 その具体的方法として、安全のレベルを入力すなわち地震動の強さと、出力すなわち建物の被害状況との関係でわかりやすく表した「耐震メニュ−」の創設を提案する。ここでの被害状況とは、建物各部の物理的な損傷状況に加えて、安全に関する機能障害の程度を含めたものである。また、入力地震動は従来の一律的な値ではなく、個々の建物が建設される場所の条件に基づいて設定されるべきである。
 この「耐震メニュ−」は、設計目標としての建物の耐震性能を決める際に用いるものであるが、完成した建物の耐震性能を表示する場合にも利用することができる。

(「付」に耐震メニュ−の試案を示す)


A 3 耐震設計における地震動の設定

 耐震設計のための地震動の設定には、過去の地震データに基づいて経験的に地震動を予測する手法と、現在までの研究的知見を基に理論的に地震動を予測する手法ならびに、それらを組み合わせた方法とが考えられる。いかなる地震動予測手法を用いる場合にも実際の現象との対応を検証する必要があることは勿論であるが、出来うる限り最新の知見を取り入れた合理的な地震動の設定方法を採用すべきである。

【提言】

提言 5 震源の特性などを取り入れた設計用地震動の設定が必要である。

提言 6 地震活動度を明示出来る客観的指標を設定する必要がある。

提言 7 強震観測体制の強化によるデータの充実と公開を推進すべきである。


【説明】

1) 震源特性・地震発生率および地盤等を考慮した地震動の設定

 近海で発生するプレート境界の巨大地震は百年〜数百年の繰返し間隔で起こる。一方、通常は千年を越える繰返し期間で起こる活断層による内陸の地震は、規模は前記巨大地震より小さいが、都市直下で起こり、強い地震動を生じさせることがある。耐震設計における地震動の設定にあたっては、そのような地震の特性を考慮して設定する必要がある。すなわち、建物の供用期間中に一度程度は起こる可能性のある地震動レベル、供用期間中にはほとんど起こる可能性はないが、まれには起こることも考えられる地震動レベルなどである。この様な設計用地震動の設定に際しては、今後は、震源特性を考慮したより合理的な評価が必要である。また地形・地盤などによる地震動増幅特性を考慮した設計用地震動を作成し、地域ごとの地震マイクロゾーニングマップを整備する必要がある。

2) 地震活動度を明示するための客観的指標の設定

 将来のいかなる地震に対しても建物を100%安全に建築することは困難であり、多少のリスクは伴う。そのリスクを考慮した耐震設計を行うためには、地震活動度に関する何らかの客観的指標を必要とする。その指標の一つとしては地域ごとの地震活動度を反映した、地震動レベルの年超過確率(逆数を再現期間と呼ぶ)や供用期間中の超過確率(設定した限界を超えてある事象が生起する確率)がある。このような指標は地域ごとの相対的な地震活動をマクロに表すものとしては合理的なものであるが、定量化にあたっての地震情報の均質性などの問題もある。また、確率的表現が必ずしも社会になじんでない面もあるが、現在の天気予報における降雨確率表現などから、有効な指標となりうることも考えられる。これらについては、今後なお基礎的な研究が必要であることはもちろんのことであるが、現時点での研究の進展状況、社会の動向などに対応して、出来る限り地震活動度を明示するための指標の導入を検討すべきである。

3) 強震観測の充実とデータ公開の推進

 兵庫県南部地震において観測された多くの強震記録は、震源特性・地震動特性および建物の挙動解明に貴重な情報を与えた。しかし、設計用地震動の設定およびその検証のためには、系統的な地盤・建物に関する地震動情報が不十分であったため、依然として信頼性の高い設計用地震動を設定するには至っていない。この現状を打破するために、特に地盤と建物における同時観測を実施する体制を強化した高度で高密度な強震観測システムを構築する必要がある。さらに強震観測記録を利用した研究のより一層の推進を図るために、データの早期公開および相互利用が可能な体制作りをする必要がある。

A 4 総合的な耐震性能を確保するための方策

 建物は一つのトータルなシステムとして構築される。この建物の耐震安全性を確保するにあたっては、上部構造部分と基礎構造部分より構成される建物構造体のみならず、付帯する二次部材(非構造部材)・家具類、ならびに設備機器類の地震時における挙動が明らかにされ、建物全体としての安全性能が総合的に確保されなければならない。

【提言】

提言 8 地盤ー基礎ー構造物を一体とした耐震性能を評価した設計を行う必要がある。

提言 9 二次部材および家具等の耐震性能を評価した設計を行う必要がある。

提言10 設備機器の耐震性能を評価した設計を行う必要がある。


【説明】

1) 地盤−基礎−構造物系を連成系とした耐震性能の評価

 地盤ならびに基礎構造は地震動を上部構造に伝える入力の機構であると同時に、上部構造に励起される荷重を支持する機構でもある。建物一体としてのトータルな構造安全性を計画し、設計するにあたり、地盤ー基礎ー構造物一体として相互作用効果を適切に取り込んだ入力評価を行い、上部構造部分の動的応答を評価するとともに、基礎構造の地震応答を連成系として評価することが構造安全性確保を図る上で必要である。この際立体解析などの詳細な解析手法をも積極的に取り入れるべきである。
 また基礎構造のうち、杭基礎については、液状化層・側方流動層や剛性が急変する地層を中間に含む地盤に設けられた場合には、地盤変形による被害が認められており、基礎構造の構造性能確保にあたっては地震時の地盤変形を適切に評価して計画・設計を行うことが必要である。

2) 二次部材および家具等の耐震性能の評価

 二次部材の被害は建物の大破・到壊などに直接につながる被害ではないが、地震の最中あるいは直後の避難路の確保、落下に伴う人的被害の防止、地震後早期の再使用ならびに補修費用軽減などの観点から損傷を最小限にとどめる必要がある。カーテンウオールなどの外壁材の耐震安全性確保は都市防災計画上、家具や内装間仕切り壁・天井材などの耐震安全性確保は避難計画上から重要である。そのために、二次部材の設計用地震力の適切かつ合理的な算定に関して、今後の研究にまたなければならない面も多いが、現在までの知見を十分取り入れた設計を行う必要がある。

3) 設備機器の耐震性能の評価

 地震時または地震後に於いて建物の使用性を確保するには、建物内に設けられている水槽・エレベータなどの設備機器類の機能確保がなされていることが必要である。転倒等により設備機器類に大きな損傷が生じることは、震後の早期復旧の点からも避けなければならない。震後の使用にあたり、建物としての機能が確保されるためには構造体の変形(損傷)が使用限界を超えていないことに加え、必要な設備機器自体の機能が確保されていることが必要である。そのためには、設備機器や配管類に対する設計用外力を建築物の振動特性を考慮して合理的な形で算定すべきである。

A 5 耐震安全性を確保する社会システムの構築

 建物の耐震安全性は、設計段階のみならず施工段階や完成後長い年月にわたる使用段階を通して、一貫して確保されなければならない。そのためには発注者・設計者・施工者などの関係者間の役割分担と責任の明確化、社会的評価システムの形成など、建築にかかわる社会機構や制度の変革が求められる。

【提言】

提言11 関係者間の役割分担と責任の明確化を図り、設計の審査および工事監理・施工管理・品質管理を徹底する必要がある。

提言12 耐震性能の表示制度を創設し、耐震安全性が社会的に評価されるシステムを形成する必要がある。

提言13 高耐震性建築ストック形成の誘導策を推進する必要がある。


【説明】

1) 設計の審査および工事監理・施工管理・品質管理の徹底

 耐震安全性を実現するためには、まず第一に適切な耐震設計の実施とその設計を審査する体制の確立とが必要である。しかし、それだけでは建築主や建物の使用者に対してト−タルな耐震性能を保証することにはならない。耐震性能は設計だけではなく、適正な施工が行われてこそ実現できるものであるが、監理業務の実態については本来あるべき姿とのかい離が見られる。これを根本的に是正するためには、工事監理・施工管理・品質管理の徹底が不可欠である。
 これを実現する方策として、建物の建設や生産にかかわる発注者・設計者・施工者などの関係者間の役割分担と責任を明確化するしくみを構築し、建築産業共通の基盤としていく必要がある。また監理業務とは別に、第三者検査機関を設立して施工段階における検査体制を整備することが急務である。
 これらのしくみにより耐震安全性の高い建物の建設を実現するためには、検査や品質管理のための費用が必要であり、これに対する社会一般の理解を得ることが必要である。

2) 耐震安全性が社会的に評価されるシステムの形成

 耐震安全性は通常は目に見えない性能であり、また実際に地震に遭わなければ実証されず、かつその評価が相当難しいことが、一般の関心を遠ざける一因となっている。これを打開するためには、耐震性能の表示制度を創設し、社会的評価が機能するようなシステムを形成することが必要である。
 たとえば不動産取引における重要事項説明書に耐震設計の安全レベルや耐震診断結果などを記載することは、耐震性能を不動産価格に反映させるために有効な方法である。また、不特定多数の人が利用する建物には、耐震設計の安全レベルや適正施工を保証する第三者検査の結果などの表示を義務付けるべきである。

3) 高耐震性建築ストック形成の誘導策の推進

 建築・都市の防災性向上のためには、市場競争原理に期待すると同時に、高耐震性の建物に対する誘導策を講じて良好なストックの形成を促すことも必要である。
 耐震性向上をめざした建設投資に対する割増融資などの優遇措置や、検査に合格した建物に対する地震保険料の低減などの誘導策は、高耐震性の建築ストック形成のため有効な方策である。特に、多数の人が住み、公共的な共有部分を有する集合住宅については、融資・税制上の優遇措置を講じることにより、一定レベル以上の高い耐震性能を持たせることが重要である。

A 6 既存不適格建物の耐震性改善の方策

 新しい知見に基づき法改正が行われた際、既存の建物のうち、新しい基準に適合しないものは「既存不適格建物」と呼ばれ、改善、あるいは建替えが期待されている。これらの耐震性の改善にあたっては、その耐震性を確認し、必要に応じた改善を促進する仕組み・体制が必要である。
 また、耐震改修を行おうとする場合、構造関係以外の不適格事項があれば、それらの改善が同時に求められ、それが障害となる場合が多い。そのために改善されないまま放置される既存建物は多く、これが阪神・淡路大震災で既存不適格建物の被害が大きかった原因の一つとされている。
 阪神・淡路大震災以後に制定された「建築物の耐震改修の促進に関する法律」には、構造関係以外の不適格事項の一部適用除外が含まれているがこの条項の柔軟な運用により改善の促進を図ることも必要である。

【提言】

提言14 耐震改修を促進するため、優先する建物とその改修水準を特定し、一層の公共的支援を推進すべきである。

提言15 耐震安全性の現況把握と情報公開を法により義務づけるべきである。

提言16 既存建築物改善を進めるための社会機構を整備すべきである。

提言17 耐震改修促進法の多様な運用による実質的改善の推進とそのための行政体制の整備を推進すべきである。


【説明】

1) 耐震改修を優先すべき建物の特定と改修の推進

 地域の要所に耐震性の優れた建物を確保することにより、災害発生時の被害の拡大抑制が可能と考えられる。そのために、地域内の建物用途、建設年度・規模・設置場所などを考慮して耐震診断・改修を優先的に行うべき建物の特定を行う必要がある。さらに、@災害時の救援活動の拠点や避難拠点となる公共建築物、A高齢者・障害者など災害対応が容易でない者が居住・利用する施設、B地域的に防災上重要な役割を果たす民間建築物などについては、地域における社会的な意味を考慮して、公共的な支援のもとで改修を実施し、その情報を広く公開すべきである。
 耐震改修の実施にあたっては、その目標水準を構造体の耐震安全性のみでなく「機能保持」も考慮して決めるべきであり、その目標とする性能を段階的であっても達成するべきである。

2) 耐震安全性の把握と公開の法による義務づけ

 建築のもつ社会性、公共性から所有者や使用者は自らの責任において、建物の現況を正しく把握し、維持保全に努めるべきである。同時に行政においても状況把握・改善への指導などを行い、建物の安全にかかわる事項については、必要に応じて公開するための法の整備を行うべきである。これは、建物そのものの安全性などの性能や近隣に及ぼす影響などを、売買や賃貸しなどの取引き、修繕・増改築などの機会に、その影響を受けると思われる人々に開示することを義務づけることを提案するものである。しかし、建物の所有者・使用者は必ずしも建築の知識が十分ではないため、法的な義務づけと同時に専門家の協力が不可欠である。
 さらに、ストック量の多い住宅は今回の震災に見られるように、被災すると日常の生活環境が崩壊し、多数の被災者用の住宅を用意しなければならないなど、社会的影響は大きい。現状を把握するとともに、被災した場合の社会的損失を具体的に明らかにし、住宅の耐震改修促進への公的費用の投入など、公的支援の方策の検討を開始すべきである。

3) 既存建築物の改善を推進する社会機構の整備

 耐震診断・改修の手法の実用化と普及を推進するためには、研究者・民間企業・行政も含む組織・体制を整備する必要がある。
 改善を推進する機構は、診断・改修の必要性の啓発と、診断・改修を進めやすくするために、それを専門とする業の育成と健全な市場の形成などを支援するべきである。
 そこでは、標準的な工法とそれに要する費用を公開するとともに第三者的な相談窓口を整備することが重要である。また、その機構の社会的な重要性も考えると、行政も参画する機構とすることを検討すべきである。

4) 耐震改修促進法の多様な運用による実質的改善の推進とそのための行政体制の整備

 問題のある既存建築物(既存不適格建物・老朽建物・違反建築物・施工不良建築物など)の耐震安全性の確保のためには、少しでも改善に進む方向で改修工事が行えるよう、耐震改修促進法の柔軟な運用が望まれる。また、建築確認というフロー行政を行っている部署とは別に担当部署を設けることも検討すべきである。

A 7 歴史的・文化的建物などの保存と再生

 歴史的建物は、人類共有の財産として、長く受け継がれるべきである。また、長年の風雪に耐えてきた歴史的建物や町の人々に愛されてきた文化的建物は、生活環境を構成する重要な要素である。阪神・淡路大震災の被災直後においては、歴史的建物や町並みの保存再生は二次的にしか考えられなかった。しかし、事態が落ち着くにつれ、安らぎのある生活や地域の特性を連続性をもって再建するには、歴史的建物や町並みの保存再生が重要な課題であることが認識されるようになった。歴史的・文化的建物などを積極的に保存再生すべきである。

【提言】

提言18 歴史的・文化的建物の被災状況を調査し、応急対策を提示できる緊急対応型専門家ネットワークを確立すべきである。

提言19 被災時の調査台帳となる地域別歴史的建物全国リストを作成すべきである。

提言20 被災した歴史的建物に対する応急危険度判定マニュアルと緊急対応技術を開発普及すべきである。

提言21 歴史的建物の特性に応じた構造補強法を開発するとともに、その技術を広く公開すべきである。

提言22 歴史的建物の創造的保存を担う建築医を育成するとともに、地域文化財に対して積極的な支援をすべきである。


【説明】

1) 歴史的・文化的建物の被災時に対応する専門家ネットワークの確立

 被災地において、歴史的・文化的な建物や町並みの被害状況を調査し、応急対策を策定し、さらに保存再生を提案するには、多数の専門家の力を結集する必要がある。建築文化財に関わる修理技術者・行政担当者・研究者のそれぞれが、どの地域のどの歴史的建物に詳しいかを明らにし、緊急事態に迅速に対応しうるネットワークを早急に構築すべきである。

2) 歴史的建物全国リストの作成

 阪神・淡路大震災における歴史的建物の被害調査を始めるにあたり、まず問題になったのがリストの不備である。災害時に、被害状況を確認し対処すべき歴史的な建物や町並みが、どの地域にどれだけ存在するかを把握するためには、地域別基本台帳の作成と公開が緊急の課題である。
 緊急時に地域を分担して被害調査を円滑に実施できるようにするため「地域別歴史的建物全国リスト」を、本会を中心に地方自治体などの協力を得て作成することを提言する。また、このリストをインターネットなど多様な方法で公開することにより、緊急時に迅速に利用できるようにすべきである。

3) 被災した歴史的建物に対する緊急対応技術の開発・普及

 阪神・淡路大震災においては、多くの歴史的・文化的建物が被害を受けた。さらに、補修により再生可能な建物までが、被災後大量に取り壊され、優れた町並みの景観が失われた。再生可能な建物までが取り壊された背景に、耐震性など被災建物の信頼性に対する大きな不安がある。
 被災した歴史的建物のための独自の応急危険度判定マニュアルを整備し、さらに簡便な応急補強方法を開発し普及させるべきである。

4) 歴史的建物の特性に応じた構造補強法の開発と普及・公開

 歴史的建物を安全に後世に伝えるためには、歴史的建物固有の価値を保存しつつ、構造安全性を確保する適切な構造補強技術の開発と普及が求められている。構造補強には、伝統的工法によるものから現代的工法によるものまで多様な方法があり、今後さらに開発されるべきである。
 歴史的建物の構造補強の方法は、その建物や町並みの特性にあわせて選択されなければならない。補強方法の選択にあたっては、建物の歴史的価値の保全はもちろんのこと、不特定多数が利用するか否か、その建物の被害が周囲に拡大するおそれがあるかなど、多様な視点から十分な論議がなされるべきである。つまり、補強方法の仕様を一律に規定するのではなく、それぞれの建物にふさわしい補強方法をいかに選択決定するかのルールを作るべきである。

5) 歴史的建物の創造的保存のための建築医の育成と地域文化財への支援

 町の歴史的建物を保存し次世代に受け継ぐためには、生活環境の変化に柔軟に対応しながら、建物の魅力をより高めるような「創造的保存」が求められている。伝統的建築技術や保存技術に精通し、創造的保存を提案できる、地域に根ざした建築家(建築医)を養成すべきである。
 また、歴史的な建物や町並みの保存再生に果たした、居住者をはじめ近隣住民・文化財関係者・建築医・職人など、多くの人々の努力と情熱を評価する必要がある。2)で提案した「地域別歴史的建物全国リスト」に登載されたことを示す銘板を建物に取り付けることを提案する。親しみをもって接してきた地元の建物にこの銘板が付いたとき、町の人々は歴史的建物の価値を再認識するであろう。


付.耐震メニュー(案)

 本メニューの第一の特徴はわかりやすさ、すなわち建築主と設計者が、地震動の強さに対する損傷の程度、再使用時の問題点等を、具体的にイメージしながら建物の耐震性能を設定できるようにしたことである。これによって単に建築主と設計者だけの間だけではなく、社会的にも耐震性能をわかりやすく表現し、専門家との認識の違いを埋めることを意図した。第二の特徴は予測される地震動の強さや性格が地域ごとに異なることを念頭に置き、地域特性を反映した合理的な耐震性能の設定ができるようにしたことである。
 耐震性能は、地震動の強さと建物の機能損傷のイメージ(機能損傷、地震直後の状況、再使用可能性など)を組み合わせ、5段階の「耐震等級」を設定した。地震動の強さはDからSまでのの5段階、機能損傷の程度は無被害、軽損、中損、大破・崩壊の4段階とした。大破以上では建物の機能は全く失われてしまうので、ここでは大破と崩壊とは区別していない。軽損とは軽微な損傷、中損とは中程度の損傷を指す。機能損傷のイメージを具体的に示すために、安全確保のための機能や部位部材を指標として表2を作成した。また、建物機能についてはライフラインが途絶した場合の自立性と、建物が目的とする業務機能の保持についても考えなければならない。これらは表2の機能損傷とは独立に設定されるものと考え、オプションメニュー(表3、表4)を作成した。

表1 耐震メニュー(案)

 

地震動の強さ

耐震等級

耐震5級

無被害

軽損

中損

大破・崩壊

耐震4級

無被害

軽損

中損

大破・崩壊

耐震3級

無被害

軽損

中損

大破・崩壊

耐震2級

無被害

軽損

中損

大破・崩壊

耐震1級

無被害

軽損

中損

注)表中の5段階の「地震動の強さ」とは、建物が建設される場所の条件に基づいて判断される下記の地震動の強さを表す。

:建物の供用期間中に遭遇する可能性が数回である地震動

の中間の地震動

:建物の供用期間中に遭遇する可能性が1回程度である地震動

:建物の供用期間中に遭遇する可能性がまれである地震動

:建物の供用期間中に遭遇する可能性が極めてまれである地震動

表2 機能損傷のイメージ

建物機能等

無被害

軽損

中損

大破・倒壊

対策の必要な要素

被害は発生しない
日常と同じ状態を維持できる
軽い被害が出るが、人身被害と建物の機能障害はない 建物にかなりの損傷が出るが、人命損傷はほとんどない
建物の機能は停止することがある
復旧不可能なほど大きな被害が出ることがある
人身被害が出ることがある
架構保持 損傷・異常は発生しない 微細な亀裂が発生することがある
そのまま再使用できる
目に見える亀裂が発生する
再使用するには補修が必要
大規模な破壊・損傷を受ける
梁・柱の大きな亀裂、層崩壊、倒壊など
柱、梁、床、耐震壁、ブレース等
落下物防止 外部 変形・落下しない 変形が残ることがあるが落下はしない 変形することがあるが落下はしない
ガラスも落下しない
構造体の損傷に伴って落下するものがある
ガラスが落下する
屋根、外壁・外装、窓ガラス、屋上工作物、煙突、広告・看板等
内部 変形・落下しない 変形が残ることがあるが落下はしない 変形が残ることがあるが重量部材は落下しない 構造体の損傷に伴って落下するものもある 内装材、天井取り付け設備(照明器具、天井材等)

安全避難

避難の必要がない 避難の必要がほとんどない
支障なく避難できる
一部に支障が出ることがあるが、自力で避難・脱出できる
避難扉は家具の転倒などの影響を受けなければ支障なく開閉できる
自力では避難できない部分が出る
建物の下敷きになることがある
避難扉が変形し開閉できなくなることがある
家具・什器、自動販売機、廊下、避難階段、バルコニー、避難扉、床(フリーアクセス、Exp.Joint等)
火災対策 火災発生 建物の揺れに直接起因する火災は発生しない 発生することもある 火気使用設備等
防火防煙 平常時と同じ
区画壁に異常は発生しない
防火扉、防火シャッターは閉鎖可能
防火防煙区画壁に微細な亀裂が発生することがあるが防災性能に支障はない
防火扉、防火シャッターは閉鎖可能
防火防煙区画壁、防火戸の損傷により、一部に区画が形成できない部分が出る
建物の一部に火や煙が拡大することがある
防火防煙区画壁・防火戸の損傷により、区画が形成できない部分が出る
火や煙が全館に拡大することもある
防火・防煙区画壁、防火扉、防火シャッター
初期消火

可能

消火設備は正常に作動する 一部または全部が不可能となる 消火器・消火栓・スプリンクラー、ポンプ、制御盤、配線・配管類
非常電源

供給可能

供給不可能 非常用発電機、制御盤、配線等

高層ビルにおける上下交通手段
(エレベーター)

継続して使用できる 最寄り階に停止
使用再開には点検が必要
ほとんど損傷はなく直ちに復旧できる
最寄り階に停止
使用再開には点検が必要
軽い損傷を受けている可能性があるが容易に復旧できる
最寄り階に停止
本体やシャフト壁に重い損傷を受ける可能性がある
再使用には大きな補修が必要
エレベーターシャフト、扉、電源、制御機器等

 

表3 ライフライン途絶時のオプションT

機能保持期間

レベルT

レベルU

レベルV

検討要素

1週間程度

3日間程度

半日程度

非常電源の保持期間

水・食料等の備蓄

 

表4 ライフライン途絶時のオプションU

業務機能の確保

レベルT

レベルU

レベルV

検討要素

災害時の緊急対応機能可能

平常業務可能

限定業務可能

オプションTの他に非常電源の容量設定、業務用諸資材の備蓄、人員の確保等


B 地震に強い都市・まちづくりの推進

 現代都市は、多様な脆弱性を内在させている。しかし、大地震でありながら軽微な被害ですんだまちや地域も存在し、現代の技術と叡知を駆使した防災まちづくり・都市づくりの実践により、地震被害を最小限に抑える条件を創り出すことも可能である。ここでは、我が国の都市の現状に対して、住民の主体的な参加と地域社会の仕組みを重視するとともに、日常生活にも貢献する地震に強い都市づくり・まちづくりの方策を提言する。

B 1 都市構造の防災化

 高密度に人口が集中し、都市施設の集積が不可避な大都市において、計画の制御がきかないままに形成された都市の構造を、市街地が立地している自然地形や地盤との関係など、基本に立ち返って再評価し、都市構造の防災化を強力に推進することを提言する。

【提言】

提言23 自然地形・地盤などを考慮し市街地と都市骨格を整備すべきである。

提言24 都市空間を分節化して、広域避難施設を確保することが必要である。

提言25 緊急対応拠点施設は、施設の自立的な防災機能を確保するとともに適切に配置すべきである。

提言26 水とみどりを基軸とした防災基盤施設を体系的に整備すべきである。


【説明】

1) 自然地形・地盤などを考慮した市街地と都市骨格の整備

 阪神・淡路大震災でも、たとえ低地であっても旧集落が立地をしていた自然堤防上は被害の程度が少ないなど、あらためて都市の安全性が、基盤となる自然地形・地盤などの条件と密接に関係していることが明らかになった。そのためには、まず、建築用途や建築密度の適切な規制・誘導、自然地形・地盤などに応じた適切な土地利用計画を都市マスタープランへ明記することなどにより強力に推進することを提言する。次いで、阪神・淡路大震災で壊滅的な被害を受けた都市の骨格となる交通・輸送施設網などのインフラストラクチャーを同様の視点から見直し、強化・整備するとともに多重で柔軟なシステムを構築する必要がある。

2) 都市空間システムの分節化と広域避難施設の確保

 阪神・淡路大震災では、静穏な気象条件などの要因で、火災の延焼速度が遅かったが、この火災をもって、現代都市の地震火災であるとみなすことは危険である。市街地大火から被災者の生命を守るためには、連担した市街地を幹線道路や河川などのオープンスペースにより分節化し、延焼の遮断と安全な避難行動が可能な都市構造を作り上げなければならない。特に大都市では、広域避難場所と、そこに避難するための主要ルートを広域避難道路として整備する施策を推進し、都市における生命の安全確保に努める必要がある。

3) 緊急対応拠点施設の適切な配置

 災害時の拠点となるさまざまな「緊急対応拠点施設」(市役所・学校・警察署・消防署・病院・ライフライン事業者施設・郵便局・放送機関施設など)は、防災性・自立性の確保のみならず市街地における適切な配置が必要である。
 地域防災計画に基づく災害対応を確実にするためには、それらの施設自体の耐震性の確保、施設内部はもちろん周辺市街地からも火災被害を被らない装備、最低3日間以上のライフライン途絶に対応できる施設設備の確保と備蓄に加えて、特に市街地における施設の立地に十分配慮し適切に配置することが重要である。

4) 水とみどりを基軸とした防災基盤施設の体系的整備

 河川やオープンスペースなど水とみどりのネットワークは、延焼防止機能や避難活動など被災時のさまざまな活動に対応する柔軟な都市構造を実現するものである。阪神・淡路大震災の被災地ではこの経験を踏まえて、都市復興において「水とみどりを基軸とした防災基盤施設の体系的整備」を計画しているが、これは全国の都市構造の防災化のモデルとなるものである。その実現のために、各都市の地域性に合わせた長期的な整備計画を立案し、国民的合意に基づき公的資金を積極的に導入し、長期にわたる事業として各都市で取り組むことを提言する。

B 2 木造密集市街地の防災まちづくり

 阪神・淡路大震災においては木造密集市街地が集中的な被害を受け、大きな危険要因であることが明らかになった。この様な木造密集市街地は他の大都市圏にも広範に存在するので、これらの地震時の壊滅的な被害を軽減するための防災まちづくりを強力に推進すべきである。木造密集市街地では、社会的な仕組みと一体となった地域社会ぐるみのまちづくりの体制を整備して、地域社会の主体性・自立性を強めながら、防災まちづくりを進めるために次の施策を提言する。

【提言】

提言27 地域特性に応じた木造密集市街地総合改善プログラムを策定すべきである。

提言28 多様な建築規制を柔軟に運用し、建替えを促進する仕組みが必要である。

提言29 木造建物の改善には街区レベルでの総合支援制度を創設する必要がある。

提言30 木造建物の密集した防災生活圏内部でのまちづくりには目標の明確化が必要である。

提言31 地区計画制度による最小限敷地の規制を徹底し、木造密集市街地の再生産を防止べきである。


【説明】

1) 地域特性に応じた「木造密集市街地総合改善プログラム」の策定

 木造密集市街地は、社会的な投資が十分行われないままに市街化が進んだ地域であり、その改善のためには、住まいづくりと身近な住環境の基盤整備、福祉や地域産業などに関わる施策を一体で進めなければならない。
 公共と民間セクター、地元の住民・地権者のパートナーシップのもとで、各自治体が地域性に応じた「木造密集市街地総合改善プログラム」を早急に策定すべきである。そして、住民・地権者、行政、民間が協力する体制を整え、「共同建替え」の推進など、将来の大震災による被災を見据えて、地域社会の総力を挙げて「事前復興」ともいうべき防災まちづくりに取り組むべきである。

2) 建築規制の柔軟な運用による建替えの促進

 多様な脆弱性を抱えた木造密集市街地は、その時々の制度や技術により蓄積されてきたものであり、現行法からみると多くの問題点をかかえている。こうした市街地には従来通りの建築行政だけでは対応不可能であることは明らかであり、多様な制度・技術を柔軟に活用しながら段階的グレードアップを図っていくことが必要である。特に、地区計画や建築協定などの制度を拡大し、個別的には不適格建物であっても、複数の敷地をまとめて協定を締結すれば接道・斜線・容積制限が一体の敷地として適用されるような仕組みを導入し、防災的観点から更新を促す支援措置を強力に講ずるべきである。

3) 木造建物改善に対する街区レベルでの総合支援制度の創設

 阪神・淡路大震災後に各地で設けられた耐震診断助成制度の利用者は限られている。これは診断後に改善のために多大な資金が必要になることや、耐震のためだけに投資をすることへの抵抗感などが要因としてあげられる。また、仮にこうした耐震強化が個別に行われても、劣悪な木造密集市街地では、まち全体の防災性向上の効果はさほど期待できない。そこで、建物診断とそれに基づく改善を、高齢者住宅への改造、歴史的市街地の保全・修復、「密集市街地における防災街区の整備の促進に関する法律(1997)」による建替計画の作成などの諸施策と連携させ、街区単位で実施することを促進するための助成措置を強力に推進すべきである。さまざまな補助金・助成金を統合して街区単位で改善するための「木造建物密集街区改善総合支援制度」を創設する必要がある。

4) 防災生活圏内部でのまちづくりの目標の明確化

 木造密集市街地のまちづくりが進まない基本的な問題として、地域社会全体でどのようなまちづくりを進めるかの目標が共有されていないことがある。特に、幹線の広幅員道路などで構成される延焼遮断帯で囲まれた防災生活圏の内部で、それぞれの地域性・条件に応じた防災まちづくりの目標空間像を明確にし、社会的合意を形成することが必須である。
 その出発点として、@地区レベルで環境改善すべき目標として不燃領域率を設定するなど、防災まちづくりの具体的目標を明示すること、A住民参加により身近な環境を見直し、防災的な観点からの住環境や地区環境を点検し防災生活圏カルテを作成することが重要である。これらを通して、住民・専門家・行政、そしてさまざまなまちづくり組織が連携してそれぞれの地域社会での防災まちづくりの実現を図る体制を整備すべきである。

5) 地区計画制度による最小限敷地規制の徹底

 大都市の内部での木造密集市街地の老朽化が進み、狭小な敷地のままでの建替えが行われている一方、市街地の縁辺部でも、ミニ開発による木造密集市街地の拡大再生産が依然として続いている。しかもこのような狭小ミニ開発は木造3階建を含んで一層増加の傾向にあり、将来的には、社会的な大きな負荷となりかねない。最小限敷地を規制する地区計画制度の積極活用などにより、不良ストックを再生産しない方策を強力に推進すべきである。

B 3 地震災害に強いコミュニティづくり

 地域社会の被災時の安全性はそれぞれの地域社会が主体的に自立的な防災まちづくりをいかに進めるかにかかっている。非営利の中間セクターを公的に位置づけ、地域社会の単位で参加を基盤とした地域の運営システムを確立するなど社会的な仕組みを整備し、これとあわせて安全性の高いコミュニティ空間の整備をすべきである。

【提言】

提言32 まちづくり推進組織を条例等で位置づけることが重要である。

提言33 非営利のまちづくり中間セクターを位置づける立法化を推進し、支援を強化すべきである。

提言34 地区内防災街路を整備して地区防災拠点施設をネットワーク化し、施設の自主運営の仕組みを確立することが重要である。


【説明】

1) まちづくり推進組織の条例などでの位置づけ

 地域の住民組織が主体的に地域社会を運営することが出来る体制づくりは、防災まちづくりの必須の条件である。そのために、いわゆる「まちづくり協議会」など、さまざまな「まちづくり推進組織」を条例などで法的に位置づけ、人的・財政的な支援により地域主体のまちづくりを推進することを提言する。これらを基盤にして、防災まちづくりのためのさまざまな活動と自主防災組織の強化など、きめ細かな防災まちづくりのプログラムを進めることが重要である。

2) 非営利のまちづくり中間セクターを位置づける立法化と支援の強化

 地域で防災まちづくりに取り組むためには、まちづくり公社や地域の建築士会、まちづくりコンサルタントのネットワークなどの専門家集団との連携はもちろんであるが、近年萌芽が見えはじめた市民主体に設立されるまちづくりのための非営利組織が、極めて重要な役割を担うことになる。これら非営利のまちづくり中間セクターを法的に位置づける立法化を推進し、前記の「まちづくり推進組織」とネットワークするなど、地域主体のまちづくりへの支援を強化するシステムを確立すべきである。

3) 地区防災拠点施設ネットワークと地区内防災街路の整備

 阪神・淡路大震災では、地区の道路は閉そくされ応急活動に支障を与えた。自宅を失った被災者は小中学校などの公共施設や小公園に避難生活の場を求めたが、その居住水準は極めて劣悪なものであった。その教訓を生かし、防災機能が整備された公園・公共施設・学校などを連結し、非常時には防災活動の中心空間となる地区内防災街路の整備を進めることが重要である。既存の公共施設やコミュニティ施設への分散型・自立型供給処理施設の整備など公共施設の地区防災機能を、幅員12mほどの地区内防災街路を軸にネットワークする「地区防災拠点施設ネットワーク」を整備し、これらを地域社会で自主的に運営する仕組みを確立すべきである。

B 4 防災性を考慮した歴史的町並みの保存

 歴史的町並みは、地域の顔であり、長年にわたり培われてきた景観の重要な要素である。同時に、木造住宅が多く、狭い道路の多い、防災上の欠点を抱えた地域でもある。歴史的町並みを保存し住み継ぐためには、適切な地域防災システムを整備する必要がある。歴史的町並みのみならず周辺の地域を含めて、安全性や安心感が得られるレベルにまで防災性を向上すべきである。

【提言】

提言35 歴史的町並みにふさわしい地域防災施設を整備し、地域防災計画を推進すべきである。

提言36 地域防災組織の活性化を支援すべきである。


【説明】

1) 歴史的町並みにふさわしい地域防災施設の整備と地域防災計画の推進

 歴史的な町並みを保存しつつ安心して住み続けるためには、地域防災施設を整備するとともに、地域防災計画を推進する必要がある。地域の安全性を向上させるには、火災に対処する消火および火災報知システムと、予防的に地域の防災性を向上させる方策の両面から検討する必要がある。前者にあっては、屋外消火栓・放水銃の設置と水源の確保が重要である。後者にあっては、景観との調和を図りながら、防火壁や延焼防止帯を設置するなどが考えられる。

2) 地域防災組織の活性化の支援

 歴史的町並みの大半は、百年以上にわたって大火を出していない地域である。多くの町並みが、被災や再開発を機にその連続性を失うなかで、歴史的町並みを伝える地域は、連続性をもって歴史を受け継いでいこうとする住民の意志が強固な地域である。
 地域の安全、生活の安全は、物理的・機械的側面からだけでは守れないことを阪神・淡路大震災は再認識させた。歴史的町並みを受け継いできた知恵は、地域の安全を守る最大の力となる。残念ながら、町並みを守ってきた共同体の力は徐々に低下し、伝統的建造物群保存地区ではその低下分を機械的な防災設備の充実によって補ってきたのが現状である。歴史的な町並みを守ってきた地域防災組織を活性化させるための、人的・資金的支援が必要である。

B 5 地震災害情報システムの確立

 大規模地震災害においては、時間的・空間的な「情報空白」が生じる。「情報空白」は、適切な緊急対応の実施を妨げるばかりでなく、その後の応急対応、復旧・復興にも大きな影響を与える。また、応急対応,復旧・復興対策を的確に推進するためには、社会的情報をも包含した都市情報データの活用が不可欠となる。
 そこで、事後の地震災害情報の的確な収集・管理・伝達ばかりではなく、災害予防にも、災害対応にも活用できる地震災害情報システム整備とその維持・活用のあり方について提言する。

【提言】

提言37 地震災害情報ネットワークの整備が必要である。

提言38 公開と共有の原則に基づいて情報システムを運用すべきである。

提言39 建物・都市情報データベースを体系的に整備すべきである。


【説明】

1) 地震災害情報ネットワークの整備

 阪神・淡路大震災においては、時間的および空間的な「情報空白」が顕著に見られた。大規模地震災害では、迅速な被害情報の把握と的確な被害情報の分析を行い、全国的な広域応援など迅速な対応が重要である。
 そのためには、@全国的な展開を前提とし相互補完機能を有した情報拠点の適正な配置、A個々の施設・設備の耐災化ばかりでなく適切に多重化された情報ネットワークの整備、B情報拠点への情報集約と情報ネットワークの有効な活用のための情報収集方法の確立、C収集された地震災害情報に高い信頼性を付与するための情報管理・伝達手法の整備、を目指した地震災害情報ネットワークの整備が必要である。

2) 公開と共有の原則に基づく情報システムの運用

 阪神・淡路大震災の初期段階では、それぞれの緊急対応機関が収集・分析した被害情報の集約化・共有化がなされず、体系的な緊急対応に大きな課題が残された。大規模地震災害の緊急対応や復旧・復興対策のために、信頼性が高く必要かつ十分な災害情報の確保と、個別情報の有機的な体系化のための情報システムの構築と運用を提言する。
 そのためには、災害対応諸組織・機関相互の情報の公開と共有が必要である。さらに、災害情報の公開と共有には、各機関等の連携体制の確立、公開・共有すべき情報の特定、情報システム技術の開発と活用、開発された情報システムの運用に関連する教育と事前の十分な訓練が前提となる。

3) 建物・都市情報データベースの整備と体系化

 阪神・淡路大震災の被災地域では、それぞれの被災自治体に共通する建築年代別構造別建物棟数などの被害分析に不可欠なデータのみならず、地形・地盤などの自然的な条件に関するデータを総合的かつ体系的に整備している部局がなかった。
 地震災害情報システムの整備やリアルタイム防災システムの開発・運用にあたっては、的確なデータベースの構築・活用が前提となる。そのため、「都市計画基礎調査」などの既存データを活用し、地形・地盤などの自然的条件はもとより、道路・ライフラインの状況や歴史的建築物や既存不適格建築物などを含むすべての建物属性データおよび居住者属性などの社会的データを包含した建物・都市情報データを、地理情報システム(GIS)などを利用し、整備しておくことが必要である。さらに、こうしたデータを、災害時に活用するためには、日常的にもデータベースを活用し、その更新や整備を担当する専門組織の創設と人材の継続的な育成・確保が必要である。

C 地震災害時の対応および被災者の生活復旧・被災地の復興

 都市構造の防災化や木造密集市街地の防災まちづくりを推進し、また建物の耐震安全性や耐火性の向上を促進するとともに、予知しえない大規模地震の発生に備えて、多様な緊急対応対策を講じておく必要がある。それは、災害発生時に被災者の生命と健康を守るためのしくみとともに、被災者の生活復旧・再建から被災地の復興までを一連の対策として、体系的に展開することが重要だからである。
 こうした応急対応から復旧・復興までの連続的展開の視点から、緊急対応・生活復旧・都市復興のあり方について提言する。

C 1 地震災害時の緊急対応と避難システム

 地震災害時の緊急対応や被災者の避難において、地域社会での人々の対応行動や相互扶助が最も重要であることは、阪神・淡路大震災においても多くの事例が示している。例えば、北淡町では、コミュニティの維持醸成とともに消防団など住民の防災組織の活動を強化してきたことが、大量の建物被害にもかかわらず、多くの人命救助を可能にした。地域に整備される空間や施設を有効に活用して災害に立ち向かうには、人的社会的側面での防災整備としくみが不可欠であることを忘れてはならない。

【提言】

提言40 大都市居住者の命を守る広域避難システムを構築すべきである。

提言41 オープンスペースを系統的に活用するシステムを構築すべきである。

提言42 都市と農山漁村の連携を促進し、被災者長期避難システムを構築しておくべきである。


【説明】

1) 命を守る広域避難システムの確保

 広域避難場所と広域避難道路、地域の実情にあった一時避難場所などの確保とともに、高齢化など地域社会の状況に適合した、被災者の相互扶助に基づく広域避難のしくみを構築し、最悪の事態にも混乱なく広域避難し、被災者の命を守るための広域避難システムを構築しておくべきである。大都市地域では、広範に木造密集市街地が存在し、気象条件によっては猛烈な延焼火災が同時多発し、地区を取り囲み、路上で避難途上者を焼死させてしまうような事態が発生しうることを忘れてはならない。したがって、市街地大火から被災者の生命を守るには、市街地状況と地域社会の特性に適合した秩序ある広域避難を確実にする「広域避難システム」の策定が必要である。

2) 市街地のオープンスペース活用システムの構築

 緊急対応活動を迅速かつ的確に展開するには、広域避難場所のみならず、負傷者などの手当や救出・救護活動の拠点、道路啓開活動の拠点、応援車両・緊急物資・応急復旧資機材の集結活動の場、瓦礫の収集の場として、さらには応急仮設住宅の用地や復興事業のための用地として、市街地のオープンスペースを時系列的に使い分け、対策担当部局間での調整を行う仕組みが重要である。特に大都市の市街地にはオープンスペースが十分ではないので、公有地のみならず生産緑地やグランドなどの多様な民有地も活用する必要があり、災害時の利用のための賃借協定・登録制度などを事前に整備しておくことも重要である。
 時間とともに推移する災害状況に対応して、広域避難に始まる多様な緊急対策、応急修理や復旧対策、被災者対策、復興事業の推進など、迅速かつ的確に対策を講じていくために、限られた市街地のオープンスペースを体系的・総合的に活用するしくみとして、「オープンスペース防災活用システム」を構築すべきである。

3) 都市と農山漁村の連携による被災者長期避難システムの構築

 多数の被災者が発生するような都市災害においては、被災者の生活再建と被災地の復旧の迅速化が要求される一方、高齢者などケアを必要とする多様な要援護者が被災するため、被災後のケアの仕組みを多様化しておくことが重要である。被災者が被災地で生活を継続出来るような仕組みづくりが基本であるが、都市部での応急的な施設建設と支援体制の構築のみならず、非被災地域の資源を活用して、被災者の長期的な避難を可能とする仕組みをつくっておくことは重要である。
 高齢化が進んでいる農山漁村地域では、JAなどによるホームヘルパー養成も進められており、多様な高齢者対策資源を持っている。施設的にも人的にも限りがある都市部では、被災自治体の費用負担を原則とした、農山漁村地域の人的・空間的資源を有効活用する仕組みとして「被災者長期避難システム」を構築し、日常的にも、災害時に通用する都市・農村交流を促進しておくことが必要である。

C 2 被災者居住支援システムの体系化

 多様な属性と被災程度の異なる被災者が、自らの生活再建と住宅復旧再建に向けて取り組む方法は、極めて多様である。被災地の限られた資源を最大限有効活用し、迅速な生活の再建と居住の場の確保を促進し、市街地の計画的な復旧・復興を実現していくために、総合的かつ多様な被災者居住支援対策の体系的運用の仕組みについて提言する。

【提言】

提言43 被災者居住支援対策を体系的に運用するために、包括的な施策(パッケージ)として公開すべきである。

提言44 被災住宅を暫定補修し、活用するプログラムを構築すべきである。

提言45 瓦礫処理クレジットの制度を確立し、住宅再建と連携した整理の仕組みを構築すべきである。

提言46 復興まちづくりを推進するための応急仮設住宅制度を創設すべきである。

提言47 被災者住宅クレジットの制度を創設し多様な住宅支援を促進すべきである。

提言48 応急仮設住宅の環境水準・性能を確保し、柔軟に運用する制度を創設すべきである。


【説明】

1) 被災者居住支援対策のパッケージ化と体系的運用

 多様な被災者の属性と被害程度に対応して、その生活復旧・復興へ向けての被災者居住支援対策が求められる。そのために、新たに以下の諸施策を整備するとともに、被災者の自力復興を支援するクレジットの発行と組み合わせた居住支援対策を一つのパッケージとして事前に電子情報化し、可能な限り事前公開しておくとともに、被災直後に被災者に一括して、速やかに情報提供することによって、被災者が多様なメニューから各々にとって最適な組合せを選択できるような体系的な仕組みを構築すべきである。

2) 被災住宅暫定補修プログラムの構築

 被災した住宅であっても、簡便な補修で暫定的に居住できる住宅を確保することは、復旧・復興に大きな効果をもたらす。このプログラムの目的は、応急仮設住宅の需要を抑制し、被災者が可能な限り被災地区にとどまって、文化的連続性を保った地域での復興まちづくりを市民参加で推進するための足掛かりを保障することにある。それによって、被災者である住民の参加による復興まちづくり計画が策定され、生活復旧の見通しが立った段階で、共同建替えなど多様な恒久住宅への再建や本格修理を進めることが可能になる。
 そこで、被災度区分判定制度を確立し、かつ災害救助法にある「住宅の応急修理」補助限度を拡大して、被災住宅の暫定利用を可能な限り実現する「被災住宅暫定補修プログラム」の構築を提言する。
 さらに、このプログラムによって被災住宅の暫定補修を大量に同時的に実行するためには、被災度判定と連動した、被災建物の補修技術の開発、補修の資材確保、多数の技術者を育成・活用する仕組みが不可欠である。

3) 瓦礫処理クレジット制度の確立

 阪神・淡路大震災では、大量の瓦礫処理の公費負担が実行された。これは被災者にとって画期的な救済制度として評価できる。しかし、復旧復興の障害を除去するという観点から、瓦礫処理期間を限定し、補修制度等被災者の生活再建対策の広報に先んじて実施したため、大量の住宅が処分された。そのため、一定の補修で居住空間としての暫定利用可能な建物をも取り壊し、また地域のシンボルでもある歴史的建造物など地域の文化的蓄積を失うとともに、膨大な応急仮設住宅需要をつくり出してしまった。そこで、上記の被災住宅暫定補修プログラムと連動し、被災住宅の一定期間暫定使用後に住宅再建のために解体処分する場合にも公費負担を保証する仕組みとして、支払い期間の期限を長期化した「瓦礫処理クレジット制度」の構築を提言する。これは、土地区画整理事業や再開発事業による復興にあたっては、既存建物の除去を事業費で負担する仕組みを、連続的復興として汎用化させる考え方ともいえる。

4) 復興まちづくり推進応急仮設住宅制度の創設

 土地区画整理や再開発事業による面的復興事業区域以外の被災市街地復興促進区域など、個別的で柔軟な計画的復興を目指すべき区域では、事業用仮設建築物の運用が現状では困難である。しかし、こうした被災地の復旧・復興にとって、被災者が、被災地を遠く離れることは必ずしも適切ではなく、関係権利者である被災者がまちづくりの現場である被災地にとどまって、復興に立ち上がっていく必要がある。しかしながら、全面的に計画復興する被災地以外では、地域に密着した応急仮設住宅が必ずしも保障されているわけではない。そこで、共同建替えなどの復興まちづくりを促進するために、地域内にまちづくり用地を先行取得し、復興に向けて“多様な仮設のまち”を構築していく「復興まちづくり推進応急仮設住宅制度」を創設すべきである。
 これは、住民の主体的参加に基づく復興まちづくりを促進するために、地域内にまちづくり用地を先行取得し、暫定補修できずに住宅を失った関係権利者に対する仮設住宅を供給していく制度である。

5) 被災者住宅クレジット制度の創設

 被災者の住宅需要は、家族構成・就業条件・年齢や健康状態によって異なり、所得や経済状況も多様である。さらに、被災地にとどまって、自力で生活再建に向かう希望をもつ被災者も少なくない。しかし、現状では、応急仮設住宅による公費負担が増大する一方で、自力復旧としての被災地での個別仮設住宅への支援はない。こうした被災者の要求に対する住まいの支援を公平に供給し、応急仮設住宅建設を減らし、自力で住宅を確保しつつ復旧・復興に立ち向かっていくための経済的住宅支援が望まれる。
 そこで、多様な状況にある被災者が、被災住宅の暫定補修、転居先の賃貸住宅への家賃補助、仮設住宅の自力建設など、どこでも、選択的に活用することができる「被災者住宅クレジット制度」の創設が必要である。
 こうした被災者住宅の選択を可能とする、住まいに関わる多様な経済的支援制度によって、被災地の地域経済の復興にも寄与することが可能となるとともに、社会的公平性を保持した効率的な活用も可能となる。

6) 応急仮設住宅の環境水準・性能確保と被災者自立のための運用の改善

 阪神・淡路大震災をきっかけに制定された特定非常災害被災者権利利益特別措置法(1996)によって、2年の限度を超えて応急仮設住宅での長期居住が可能となった。その結果、長期に避難居住の場として応急仮設住宅を利用する事態が想定される激甚な災害においては、住宅対策によって応急仮設住宅の建設をなるべく減らすことを前提に、そこでの人間らしい生活を維持するための環境水準・居住性能の確保に向けての制度的検討が急がれる。
 また、現行の応急仮設住宅の仕組みを抜本的に改め、被災者の自立を促す上で重要な被災前の地域のつながりを考慮した入居形態を可能とするグループ入居などその運用制度を改善すべきである。

C 3 都市の復興システム

 被害の防止、および災害からの生活再建・復興は個人および個別企業の自助努力を原点とするものであるが、巨大災害の激甚な被害に対しては個々の力にも限界がある。未曾有の災害となった阪神・淡路大震災の復興にも、さらなる多面的な国家的・国民的支援が必要とされている。阪神・淡路大震災の被災地域の復興は一地域の問題ではなく、わが国の都市型巨大地震災害からの復興のひな型として位置づけられなければならない。
 常に巨大地震災害の危険にさらされているわが国では、すべての国民が阪神・淡路大震災を身近なものとして捉らえ、国民的連帯のもとに、新たな角度から被災者への多面的かつ公的な支援システムが求められている。
 破壊から容易に立ち上がれる機動性と総合性のある体系的な都市の復興システムの確立を目指し、復興途上にある阪神・淡路大震災を含め、来るべき大都市震災に備えて、取り組むべき復旧・復興計画、支援のあり方について提言する。
 なお、提言49)〜52)は、阪神・淡路大震災の被災地に対する緊急の課題としても位置づけられる。

【提言】

提言49 地震被害の詳細分析とともに、復興市街地に対するアセスメントを実施すべきである。

提言50 “応急”から“恒久”までを視野に入れた総合的な住宅復興プログラムを推進すべきである。

提言51 住商工混在地域における新たな復興手法の開発が必要である。

提言52 なれ親しんだ日常景観を再生させ、連続性をもって生活を再建すべきである。

提言53 都市復興シナリオを事前に構築し、公開すべきである。


【説明】

1) 地震被害の詳細分析と復興アセスメントの実施

 災害に強いまちづくりを推進するためには、被害の諸側面を対象とした詳細な分析と評価(ダメージ・アセスメント)を実施し、その発生機構を明らかにすることが不可欠である。また、復興まちづくりにおいては、市街地の復旧・復興状況の実態を定期的かつ継続的に把握し、現状および将来における市街地の復興状況、その安全性のレベルおよび環境水準等を多側面から評価していく必要がある。この復興市街地を事前評価する「復興アセスメント」を実施し、その評価に基づいた新たな規制・誘導等の対策を提示することが必要である。復興アセスメントの基礎データとして、被災地域の特例的国勢調査を実施することも重要である。また、アセスメントの結果は、復旧・復興過程を管理するまちづくり情報として、随時、開示していくことが重要である。

2) 応急から恒久までを視野に入れた総合的な住宅復興プログラムの推進

 復興の中心課題である住宅復興は、迅速性が求められるとともに長期にわたる課題でもあり、公的セクターと民間セクターとが連携した組織体制の強化を図り、少なくとも十年程度を目標に、応急仮設住宅での暫定的な居住からから恒久的な住宅への移行体制を確立し、どこに、どのような住宅を、どのように復興していくのかという、総合的な住宅復興プログラムを推進する必要がある。
 阪神・淡路大震災では、応急仮設住宅からの退去者の増加に伴って、応急仮設住宅での生活を継続している被災者の生活と住宅の管理に新たな課題が生じてきており、応急仮設住宅の統廃合や撤去に関する問題に直面しつつある。このような諸問題の解決にあたっては、被災者の実情を踏まえて、官民一体となって叡智を集め、総合的な住宅復興プログラムとして、被災者の特性や多様性に応じ、住宅規模・立地・住宅形態などの空間的・質的配慮が求められる。

3) 住商工混在地域における新たな復興手法の開発

 都市における最も脆弱な市街地である木造密集市街地には、住商工混在地域が多い。この地域は単なる用途の混在ではなく、住と商・工が地域内で密接に関連し、地域経済と居住生活が密着している。こうした地域特性を持つ住商工混在地域では復興問題が深刻化しているが、とりわけ個別自力復興を基本とするいわゆる「白地地域」の復興では、従前の地区機能の有機的な連携と地域コミュニティの保全を前提とした職住接近の住宅復興と、店舗や工場などの生産施設の復旧・復興とを連携させた、新たな復興手法の開発が求められている。住宅復興施策と連携し、融資・経営支援などの産業機能の再建を促進するソフトな諸施策を積極的に講ずる必要がある。

4) 日常景観の再生

 生活の拠点である町の景観は、日々のいとなみの蓄積から成り立っている。復興にあたっては、被災地の生活再建を精神的に支え、住民の心のよりどころとなる日常の風景を再生すべきである。記憶の連続性なしに、町の復興はありえない。
 被災地の復興にあたって、画一的な大規模再開発手法によらず、「町の記憶を大切にする町づくり」を目指し、景観ルールづくりに取り組んでいる地域も少なくない。これらを実効あるものにするために、行政担当者や地元専門家の強力な支援が要請される。

5) 都市復興シナリオの事前構築とその公開

 都市復興において、どのような都市像を目指すのかは、被災後に考え始めるものではなく、事前復興の考え方が重要である。
 大規模地震に襲われ、大きな被害の発生が予想される地域においては、地震被害想定等の結果を踏まえ、都市計画マスタープランや防災まちづくりとも整合がとれた、都市復興に関するビジョンとシナリオを事前に準備し、それらを積極的に公開し、市民と共有しておくことを提言する。さらに、被災後迅速に復興への取組みを展開するためには、被災状況等の収集・分析体制なども視野に入れた都市復興マニュアルの作成も不可欠である。

D 地震災害の防止・軽減に関する研究・技術開発の推進

 阪神・淡路大震災は現在の日本における都市が地震に対していかにもろいかを露呈した。建物の耐震設計のありかた、地震に強い町づくり、長期の展望にたった復旧、復興計画のあり方などについては、A〜Cに改善すべき事項を提言した。しかし、それ以外にも今回の地震で生じた種々の問題点を分析・解析し、将来に予想される地震災害の防止、もしくは軽減を図るための研究ならびに技術開発の推進が必要である。

D 1 耐震安全性向上のための基礎的研究の促進

 今までの耐震設計では、1923年関東地震で代表される近海で発生する巨大地震による地震動を対象として設計用地震動を想定してきた。しかし、1995年兵庫県南部地震は、いわゆる都市直下地震と言われるもので、地震規模は比較的小さいものの震源が直下に位置することにより、場所によっては最大加速度が1000cm/s2近くにも達する強震地震動を生じさせた。今回のような内陸の地震はわが国の多くの地域において発生する危険性のあること、ならびにこれが都市近傍に発生する場合には今回の阪神・淡路大震災に比肩する被害をもたらす可能性があることが改めて認識された。今回の地震の震源特性、地震波動の伝搬特性、地盤による増幅特性、地震動記録そして建物の応答特性についての研究を通じ、現象の解明ならびに基礎・応用技術の開発を推進し、得られる成果を合理的な耐震設計法の開発などの総合的な耐震性向上に資する必要がある。
 建物の耐震安全性をより一層向上させるために、以下の基礎的研究を推進するよう提言する。

【提言】

提言54 活断層情報を地震対策に取り入れるための工学的研究が必要である。

提言55 震源特性、地形および地盤の動特性を考慮した地震動の予測・評価法を確立する必要がある。

提言56 地盤−基礎−構造物の動的相互作用解明のための研究推進が必要である。

提言57 基礎の地震時における挙動の解明と基礎の耐震設計法を向上させる必要がある。

提言58 信頼性の高い高精度の地震応答解析手法を開発する必要がある。

提言59 建築主と設計者との共通認識を形成するための総合的な性能表示型耐震設計法の枠組みを構築する必要がある。

提言60 二次部材・設備機器の地震応答の評価手法を開発する必要がある。


【説明】

1) 活断層情報への対応研究

 1891年の濃尾地震、1948年福井地震、1995年兵庫県南部地震などの様に大きな被害を生じる内陸地震を起こす可能性がある活断層の調査を全国的により詳細に実施して、活断層の位置を特定し、地震の規模や地震発生の繰返し間隔を評価することは、地震防災の重要な項目である。現在、総理府の地震調査研究推進委員会、各自治体においてトレンチ調査などによる活断層調査が集中的に実施され、その結果が報告されつつある。しかしながら、これらの調査結果を建物の耐震設計あるいは地域の地震防災計画に反映するためには、現在に至る工学研究との整合性、都市レベル・全国レベルにおける耐震安全性確保の考え方およびその実現方策も考慮した、総合的・学際的研究を推進する必要がある。

2) 震源特性、地形および地盤の動特性に基づく地震動評価法の確立

 兵庫県南部地震は長さ約40kmに及ぶ震源断層の破壊によって生じた。断層の破壊は明石海峡下から始まって両方向に伝播し、それが断層直交方向に卓越するパルス的な地震動を生じさせたといわれている。このような断層破壊過程の力学挙動を解明して断層近傍での地震動を評価し、それに基づいて設計用地震動を作成するための強震動予測手法を確立する研究を推進する必要がある。また海洋プレートの大陸プレートへの潜り込み運動によって起きる巨大地震による強震動を再評価することも重要である。
 一方、地震動は地盤・地形による増幅特性の影響を強く受ける。兵庫県南部地震時には、神戸市南部特有の地形が地震動をより増幅させた可能性が指摘されており、さらに神戸市の低地、人工島ウォーターフロント地域では地盤が液状化を含む非線形の挙動を生じたことが地震観測記録や地盤変状から判明している。このような地盤・地形による地震動の増幅特性を評価するためには、基盤岩までの深い地盤構造と浅い地盤構造を調査して地盤情報データベースを作成し、これらに基づいて地震動への地盤非線形挙動の影響をより一層解明する研究の推進が必要である。

3) 地盤ー基礎ー構造物の動的相互作用の解明

 建物への入力地震動は地盤ー基礎ー構造物の動的相互作用の影響を受ける。兵庫県南部地震時の地震観測記録において、建物基礎と周辺地盤の地震動を比べると、地盤上に比べて基礎で最大加速度で平均的に30%、最大速度で10%程度低減したものも観測されている。これは地盤ー基礎ー構造物の動的相互作用効果によるものである。これらの現象を定量的に解明し、建物への有効な入力地震動を設定するために、この動的相互作用効果を適切に評価するための研究を一層推進する必要がある。

4) 基礎の挙動把握と耐震設計法の向上

 基礎の被害形態は、被害そのものが地中にあって把握しにくい。今後も機会あるごとに詳細な現地調査から、実被害例・無被害例の蓄積を図るともに、地盤ー基礎ー構造物一体系の詳細解析を通して、建物と基礎の地震時挙動を把握し、基礎の耐震設計法の向上に資する努力が不可欠である。特に、液状化・側方流動地盤、軟弱層における地盤変形の影響についての解明は不十分であり、これらの影響を十分把握し、杭の耐震性向上に資する基礎的研究が必要である。この際、杭材の繰返し荷重下での変形性能、耐力の評価、基礎に働く土圧の評価、地盤反力係数とその低減係数の評価についても基礎的な研究により明らかにし、解析モデルや地盤定数の評価技術の向上に資する必要がある。また、液状化、側方流動地盤における今後の基礎震害を軽減するため、新しい理念に基づいた基礎の設計法・対策法・復旧法に関する研究の推進が望まれる。なお、杭の靱性は杭頭接合部の詳細に依存するところが大きく、これは構造物全体系の破壊機構にも大きな影響を与える。このため、杭頭接合部の詳細とその靱性に対する効果に関する研究も同時に期待される。さらに、上記研究の妥当性を検証するため、液状化地盤における地盤ー杭基礎ー構造物系の強震アレイ観測の蓄積が望まれる。

5) 信頼性の高い高精度の地震応答解析手法の開発

 強震地震動が入力する場合の建物の動的な挙動について信頼性が高く高精度に解析する手法を開発し、汎用の手法として確立する必要がある。建物が大破・倒壊などに至るまでの過程を追跡できる解析手法については、いまだ確立された手法が開発されていない。建物の耐震安全性を確保するためには、建物がどのような過程を経て損傷を受けるかを把握することを欠くことができない。鉄筋コンクリート造・鉄骨造・木造などの建築各種構造について、建物の三次元的ひろがりを基本に据え、立体架構にモデル化し、構成部材レベルの弾塑性性状に基づく動的解析手法の改良・向上を図り、信頼性の高い高精度の解析手法の開発を目標とする研究推進を図る必要がある。さらに、開発される解析手法を実用技術としての耐震設計技術の高度化に資するために汎用化研究も必要である。
 また、高信頼性の高精度の解析手法の開発にあたっては、モデル化の基礎となる力学特性を定めるに際し、実構造物、実大・模型試験体、実大・模型部材を対象とした実験データの蓄積を欠くことができない。解析手法の開発に並行し、これら実験データの一層の蓄積を図る必要がある。

6) 総合的な性能表示型耐震設計法の枠組みの構築

 建物の総合的な耐震安全性を確保するためには、建築主と設計者との間で十分な意志疎通を図り、耐震安全性に関する共通認識を形成する必要がある。そのツールとして、安全のレベルをわかりやすく表現した「耐震メニュー」の具体化と実用化が急がれる。それには異なるレベルの地震動に対応した建物の被害状況を、機能障害の程度を含めて詳しく記述する必要があり、地震動評価法の確立と併せて、安全確保に関する建物機能の分析と、これにかかわる建物の諸要素が持つべき耐震性能に関する研究を推進する必要がある。
 また、この耐震メニューを活用した共通認識に基づく安全性の目標設定から、詳細設計さらには施工段階から完成にいたるまでの手順を明らかにして、総合的な耐震安全性を確保する性能表示型耐震設計法の全体枠組みを構築することが重要である。

7) 二次部材・設備機器の地震応答の評価手法の開発

 兵庫県南部地震を含めた近年の震害では、内・外装材、天井材などの二次部材の落下ならびに高架水槽、昇降機器施設などの設備機器の転倒等の被害が顕在化してきている。これら二次部材・設備機器などの耐震性能向上にあっては、まず地震時にこれらの部材、機器などがどのような動的挙動を呈するかを評価し、明らかにすることが必要である。次に先の評価に基づいた二次部材・設備機器類の設計用地震荷重の適切な策定ならびに二次部材の構造駆体との接合部位の変形追従性に関する研究、設備機器については構造駆体への固定法とその定量的な構造性能評価に関する研究ならびに技術開発を行う必要がある。

D 2 耐震診断・改修に関する技術開発

 耐震診断・改修に関する技術開発は過去の震害の教訓を受けて進められてきたが、いまだすべての建築物に対応可能にはなっていない。阪神・淡路大震災の被害状況から、その対象とする内容・手法についてはさらに研究・開発される必要がある。

【提言】

提言61 耐震診断の対象範囲の拡大と精度の向上のための手法開発を行うとともに耐震改修のための技術開発を推進する必要がある。

提言62 震災直後の罹災証明のための技術基準を定めておく必要がある。

提言63 文化財建造物にふさわしい構造補強技術の研究開発を推進すべきである。


【説明】

1) 耐震診断の対象範囲の拡大と手法の開発

 建物の総合的な耐震性を評価するためには、上部構造・基礎構造のいわゆる構造体ばかりでなく、非構造部材である二次部材・設備機器等の耐震性をも評価しなければならない。上部構造の耐震診断法は広く用いられるようになり、かつその有効性もある程度確認されているが、既存基礎構造・二次部材・設備機器の耐震診断法にはいまだ確立した手法が見当たらないため、早急に診断法の開発が望まれる。
 また、現在用いられている上部構造の診断法は、やや略算的であることや、複雑な建物の場合、モデル化により結果に差が出る場合があることなどから、従来の診断法と非線形漸増載荷や時刻歴応答解析などの高度な解析を組み合わせるなど、より精度の高い診断法の開発も必要である。
 耐震改修工事は可能な限り、使用・居住状態での工事が望ましい。現在でも、低騒音・低粉塵状態での改修工事が種々のくふうのもとに行われているが、さらに積極的にこれらの工法を開発していく必要がある。
 また、既設の基礎、特に杭の補強方法を早急に開発する必要がある。そのためには、周辺地盤の特性の把握法の確立とともに、地盤改良の可能性についても研究を促進し、その手法の開発・改良に努めることが急務である。
 さらに、地震時に落下の危険性のあるカーテンウォールの改修方法の改善、同じく設備機器の地震時および地震後の機能回復のための改良・改修方法の開発研究が重要である。

2) 震災直後の罹災証明のための技術基準の確立

 震災直後に行われる罹災証明は、その後の公的支援を受給するための根拠として働くものであるが、その技術的判定基準は必ずしも明確ではないので、これを確立する必要がある。この際、応急危険度判定との相互関係を明確にすることも重要な課題である。

3) 文化財建造物の構造補強技術の研究開発

 文化財建造物をはじめとする歴史的建物の耐震性評価と構造補強を適切に行うための研究と技術開発を推進すべきである。まず、未解明な部分が多い、歴史的建物の耐震安全性を適切に評価する方法を研究開発する必要がある。さらに、伝統的工法による補強から現代的工法による付加的補強、さらに現代的工法による置換的補強まで、多様な構造補強方法の研究開発を進める必要がある。また、いずれの構造補強法を採用するのが適切かを判断するための基準作りも重要である。

D 3 リアルタイム防災システム技術の研究開発

 自治体行政をはじめ、防災関連機関の初動体制を迅速に立ち上げ、的確な状況判断によって適切な対応活動を展開するには、発災直後に被害の状況を迅速に把握することが重要である。そのため、震源と地震規模に対応して即時に被害程度と、空間的な被災地域を推定する「リアルタイム防災システム技術」の開発が急がれる。しかしながら、その費用は多額なものとなり、個々の自治体が等しく対応できるものではない。したがって、この技術をあらゆる自治体が活用可能となるように、国のシステムを一元化し、都道府県等も参加して技術導入費用と維持経費の軽減を目指した汎用化方策の開発が必要である。

【提言】

提言64 リアルタイム被害推定システムを一元化し、汎用できるものとして構築すべきである。

提言65 地域間の被害情報の共有化を目指し、被害情報ネットワーク・システムを構築すべきである。

提言66 防災GISのためのデータ整備と運用技術の開発が急がれる。

提言67 リモートセンシング・データを防災活用するための技術開発が必要である。


【説明】

1) リアルタイム被害推定システムの構築

 リアルタイム被害推定システムは、阪神・淡路大震災以降、主要自治体や国土庁・自治省消防庁などで、開発されてきている。しかし、その技術はまだ発展途上であり、システム導入費用的にも操作技術的にも、普及しやすい技術開発を進める必要がある。
 この技術は、平常時にも「地域危険度評価」や「被害想定」に活用できるものであり、その空間的・被害予測技術的に精度の向上が望まれるが、そのためには市街地状況や人口データなど多様な地理的データの整備と更新が不可欠である。

2) 地域間の情報共有化を目指す被害情報ネットワーク・システムの構築

 地震発生直後に的確な対応活動を行うためには、広域、特に大都市地域で市街地が連担している自治体間で推定被害情報を共有することが、応援を含む初動体制を展開する上で重要である。このためには、財政規模の小さい基礎自治体も含めた個々の自治体や防災機関が地震直後の推定被害情報を共有し、その情報を災害への的確な初動対応へ活用するための、「被害情報ネットワーク・システム」の開発が必要である。

3) 防災GISのためのデータ整備と運用技術の開発

 阪神・淡路大震災では、瓦礫の処理などの応急対応業務や建物被害・住宅の再建状況などの分析に地理情報システム(GIS)などの新たな技術が活用されたが、その活用は個々の側面に限られている。さらに、阪神・淡路大震災以降にはGISの取組みが飛躍的に拡大したものの、国土数値情報などのデータに関して、防災上有効な活用に向けてのデータ整備研究が急がれる。これは、データベースの共有化とともに、事前の防災都市づくりや防災まちづくりの推進にとって重要な課題である。
 そこで、阪神・淡路大震災において活用された新たな技術の効果を体系的に整理・分析し、事前復興として位置付けられる防災まちづくり、被災直後の緊急対応、復興まちづくりという時間的に一貫した流れの中で地理情報システムの新たな技術の活用に関する研究が必要である。

4) リモートセンシング・データの防災活用のための技術開発

 土地利用などの地域の最新情報としては、世界のあらゆる地域をカバーするリモートセンシング・データを有効活用するための技術開発研究が急がれる。この技術は、我が国をはじめとする先進地域はもちろん、地域情報データの整備が困難な発展途上地域にとっては重要であるとともに、都市環境管理と連動させた都市の防災管理にとっても重要な研究課題である。

D 4 防災まちづくり・都市の復興に関する研究開発

 大都市地域での震災復興は、都市施設や住宅などの社会基盤施設の復旧・復興という施設的(ハード)な側面のみではなく、被災者の生活安定への支援といった非施設的(ソフトな)施策までを視野に入れなければならない。阪神・淡路大震災の復興は、地震から3年を経てもなお、まちづくりばかりでなく被災者個々の生活の面でも今後に残された課題は多い。そこで、阪神・淡路大震災の被災地での新たな課題の解決と復興の過程で明らかにされた防災まちづくり、および都市復興に関して、以下の研究開発を行う必要がある。

【提言】

提言68 防災まちづくりにおける住民合意形成の手法やまちの安全性目標の評価手法を開発すべきである。

提言69 地震災害に強い都市づくりの事業効果に関する評価手法を開発すべきである。

提言70 都市復興シナリオを事前に策定する技術を開発することが必要である。

提言71 防災まちづくり・復興まちづくりを支援する専門家の育成が必要である。


【説明】

1) 防災まちづくりにおける住民合意形成と安全性目標の評価手法の開発

 防災まちづくりは、住民の参加と合意形成を前提として行われるべきであり、各地でまちづくりの仕組みづくりがくふうされている。しかし、「まちづくり協議会」の組織・形態・内容などのあり方や「まちづくり条例」の仕組みや基本的方向などについては、多くの課題が残されている。そこで、阪神・淡路大震災の復興まちづくりや各地の先進的な事例の詳細な分析を行い、防災まちづくりにおける住民合意、形成手法に関する多角的な研究を行う必要がある。
 さらに、住民の合意形成に不可欠である防災まちづくりの安全性の目標については、「不燃領域率」などのマクロな指標があるものの、個々の改善・事業の防災効果に対応したミクロなまちづくりの安全性の指標については解明されていない。そこで、防災まちづくりにおける安全性目標の設定に関する技術開発を行う必要がある。

2) 地震災害に強い都市づくり効果の評価手法の開発

 「地域防災計画」に記述されている“災害に強い都市づくり”などの災害予防計画は、唯一の法定計画にもかかわらず、計画目標が提示されていることはまれである。一方、阪神・淡路大震災の被害様相を踏まえて、各地で地震被害想定の実施や改訂が行われているが、被害想定結果は応急対策のための計画目標や住民の防災意識の啓発に利用されていることが多い。
 そこで、“地震災害に強い都市づくり”における個別の計画内容を被害想定手法を用いて評価し、計画実施による効果を評価するための技術の開発が必要である。

3) 都市復興シナリオ策定技術の開発

 阪神・淡路大震災を踏まえて大改訂された「防災基本計画」では、復興計画を作成するための指針となる災害復興マニュアルの整備や事前復興計画,復興シミュレーションの実施に関する研究開発がうたわれ、一部の地域で事例研究的に実施されつつある。他方、東京都では、都市復興マニュアルと生活復興マニュアルの策定に取り組み、公表している。こうした先行事例があるものの、技術的に確立したわけではない。
 そこで、既往の都市復興計画の詳細かつ体系的な分析と地震被害想定手法や地理情報システムなどの新たな技術の多面的な活用を視野に入れ、復興までのプロセスを対象とした地域特性に応じた“都市復興シナリオ”を策定する技術の開発が必要である。

4) 防災まちづくり・復興まちづくりを支援する専門家の育成

 防災まちづくりは、住民の主体的取組みと行政の支援によって実施されるのであるが、それには専門的な計画技術者の参画が不可欠である。また、阪神・淡路大震災の被災地域で現在推進されている復興まちづくりにあたっても、専門的な計画技術者の存在が不可欠となっている。そこでは、こうしたまちづくりの専門家の力量と人数とによって、どのくらいの地区でまちづくりが進展するかが決まるといっても過言ではない。
 先進的な防災まちづくりや復興まちづくりにおける専門的計画技術者の役割を評価し、その位置付けを明確化するとともに、まちづくり専門家の育成に関する方策の研究が必要である。

D 5 防災対策にかかわる財源と税制のあり方に関する研究

 さまざまな提言や防災方策も、財政的裏付けや経済的効果の理解がなくては実践は容易ではなく、画餅にとどまりかねない。危険なものを除去する費用負担は誰が行うのか。その結果、近隣にも安全が確保されるにもかかわらず、全ての費用負担は所有者のみの課題なのか。こうした防災にかかわる費用負担や財源のあり方については専門分野を越えた学際的な研究が必要である。

【提言】

提言72 住宅などの私的資本の防災強化に対する公的助成・支援のあり方を検討すべきである。

提言73 建替えなどの安全性強化に伴う固定資産税と都市計画税のあり方を再検討すべきである。

提言74 地震対策を実施する際の住民負担のあり方を検討すべきである。


【説明】

1) 私的資本の防災強化に対する公的助成・支援のあり方

 市街地を構築している建築物の大部分は、個人あるいは法人による私有財産である。この私的資本を防災的に強化することは、基本的には私的財産の形成にほかならない。しかしながら、その防災性能の向上が、近隣地域や市街地の安全性の確保に寄与し、公共の安全と福祉に寄与する場合も少なくない。既往の制度においても私的資本への公的助成・支援の仕組みが講じられているが、多様な提言に盛り込まれている施策を実践するためには、公的助成・支援の理念と仕組みのあり方が研究課題となる。

2) 安全性強化に伴う固定資産税と都市計画税のあり方

 不燃化助成制度をはじめ、既往の制度は建物の改修や建替え時の費用負担に関する助成や支援が基本となっている。こうした事業を実践することは、都市計画的課題の解決に寄与し、都市の安全性向上に寄与するにもかかわらず、税負担を含む事業実施後の維持費用に関しては基本的に所有者の自己負担となる。さらに、建築物の資産価値が向上したとして、税負担も大幅に引き上げられる。逆に、細街路の拡幅をせず、老朽木造家屋のまま存続し続けることは、地域に危険を及ぼし、都市計画的課題を未解決のまま継続させているにもかかわらず、財産評価は低いとして税負担も軽微なままである。防災対策を実施することによる安全性強化への寄与に伴う固定資産税や都市計画税などのあり方も防災実践のための重要な研究課題となる。

3) 地震対策に関する住民負担のあり方

 地震災害に強い地域は、公共資本と私的資本の整備・改善によって実現される。しかし、災害時の危険性が高い木造密集市街地などでは、公共資本の整備といえども、住民など関係権利者の理解と参加・負担が不可欠である。地域の地震対策の実施や防災まちづくりの推進における官民の役割分担とともに、費用負担に関しても、その負担のあり方を再検討することが、重要な研究課題となる。

兵庫県南部地震特別研究委員会

  1998年1月現在

委員長  岡田恒男(芝浦工業大学工学部教授)
副委員長 石黒哲郎(芝浦工業大学工学部教授)
幹事長  西川孝夫(東京都立大学工学部教授)
幹 事  登坂宣好(日本大学生産工学部教授)
     村上周三(東京大学生産技術研究所教授)
     高野公男(東北芸術工科大学デザイン工学部教授)
     久保哲夫(名古屋工業大学工学部教授)
委 員  西村敏雄(日本大学理工学部教授)
     内井昭蔵(滋賀県立大学環境科学部教授)
     岸田英明(東京理科大学工学部教授)
     上村克郎(関東学院大学工学部教授)
     友澤史紀(東京大学工学部教授)
     西 和夫(神奈川大学工学部教授)
     波多野純(日本工業大学工学部教授)
     菅原進一(東京大学工学部教授)
     巽 和夫(福山大学工学部建築学科教授)
     加藤裕久(小山工業高等専門学校教授)
     伊藤直明(東京都立大学工学部教授)
     飯尾昭彦(日本女子大学家政学部教授)
     峰政克義(清水建設且謦役情報システム本部長)
     熊谷良雄(筑波大学社会工学系助教授)
     中林一樹(東京都立大学都市研究所教授)
     佐藤 滋(早稲田大学理工学部教授)
     船越 徹(東京電機大学工学部教授)
     直井英雄(東京理科大学工学部教授)
     浜田信義(鞄建設計技師長)
     地井昭夫(広島大学学校教育学部)
     小林理市(潟Aオイテック技術本部東京支店理事)
     横内憲久(日本大学理工学部教授)
     寺井達夫(千葉工業大学工学部教授)
     渡部 丹(慶応義塾大学環境情報学部教授)
     柏原士郎(大阪大学工学部教授)


 

特定研究課題

地震被害調査データベース分析WG(主査:渡辺史夫,7名)
特定研究課題1 強震記録と設計用地震動との関係(主査:西川孝夫,16名)
 SWG1 強震記録の収集・分析(主査:北川良和,16名)
 SWG2 地震(主査:工藤一嘉,13名)
 SWG3 地盤・地形(主査:河野充宏,16名)
 SWG4 地盤災害(主査:時松孝次,14名)
 SWG5 建物被害
   SWG5-1 上部構造(主査:芳村 学,14名)
   SWG5-2 相互作用(主査:安井 譲,15名)
特定研究課題2 耐震設計に要求される安全のレベル(主査:浜田信義,32名)
 SWG1 耐震性能(主査:吉田克之,13名)
 SWG2 グレード設定(主査:古瀬 敏,10名)
 SWG3 性能実現(主査:吉村英祐,7名)
特定研究課題3 既存不適格建物の改善方策(主査:峰政克義,24名)
 SWG1 既存建物の診断・改修等の安全性(主査:中埜良昭,11名)
 SWG2 既存建物の実態把握,改善へのインセンティブ(主査:古瀬 敏,8名)
 SWG3 ストックに対する法体系のあり方(主査:十亀 彬,9名)
特定研究課題4 木造密集市街地の防災まちづくり方策(主査:佐藤 滋,25名)
特定研究課題5 避難時の対応行動と避難に関する計画のあり方(主査:中林一樹,26名)
 SWG1 災害対策基本法(主査:宮野道雄・宮島省吾,10名)
 SWG2 公共施設(主査:大西一嘉・中山茂樹,10名)
特定研究課題6 復旧・復興計画のあり方(主査:熊谷良雄,35名)
 SWG0 全体調整(主査:高野公男,5名)
 SWG1 既往都市計画と復興特別制度(主査:西山康雄,5名)
 SWG2 建築および都市システム(主査:小林正美,6名)
 SWG3 住宅市街地の復旧・復興(主査:浜田学昭,6名)
 SWG4 中枢管理機能等の防災対策(主査:熊谷良雄,4名)
 SWG5 復興支援のあり方(主査:山岡義典,3名)
 SWG6 情報システムのあり方(主査:糸井川栄一,3名)
 SWG7 農山村地域での復旧・復興(主査:山崎寿一,2名)
特定研究課題7 歴史・文化・景観の保全と再生のあり方(主査:波多野純,18名)