1997年1月16日
日本建築学会 兵庫県南部地震特別研究委員会
戦後最大の震災をもたらした兵庫県南部地震は，地震災害に対する都市の脆弱性を露呈するとともに，「災害に強い都市づくり」の重要性を提示した。日本建築学会（以下本会）は，この災害を極めて重大かつ深刻に受けとめ，地震発生直後より災害の学術調査・分析・研究および復旧支援活動に取り組んできた。これらの活動の一つが「今回の災害を通じて浮き彫りになった問題は，都市の総合的な防災計画および人間中心・生活重視の視点からの防災計画の欠如であり，建築および都市に関する広範囲の分野の研究者・技術者により構成されている本会においては，学際的・横断的見地よりこれらの問題に取り組むべきである」という認識のもとに設置された兵庫県南部地震特別研究委員会（以下本委員会）である。
1995年7月19日，本委員会はその活動成果の一端を「建築および都市の防災性向上に向けての課題−阪神・淡路大震災に鑑みて−（第一次提言）」としてとりまとめ，理事会の議を経て本会の提言として公表し，建築・都市づくりの基本的あり方および今後取り組むべき基本課題を提示した。以降，本委員会は，選定した7つの特定課題に関して作業部会（WG）を設置し，阪神・淡路地域における被災から復興のプロセスも踏まえ，学術的研究・公開シンポジウムの開催等により精力的な研究活動を進めている（別紙）。
今回は，都市計画・まちづくりに関わる諸課題に限定し，第一次提言をふまえ，その後の研究活動でより鮮明になってきた緊急かつ重要な事項を以下に提言するものである。
高度に複合化し，また高齢化が進む大都市地域の災害では，その特徴として自力で生活の再建ができない多様な被災者が生ずることを今回の震災が示した。被災地域では特に住宅復興の立ち後れが顕著である。復興計画においては，住宅の復興が取り組むべき最大の課題であり，従来の枠組みを越えた新たな復興計画の理念や復興システムの構築が求められている。破壊から容易に立ち上がれる機動性と総合性のある体系的な復興システムの確立を目指し，今後，阪神・淡路地域で取り組むべき復旧・復興計画，支援のあり方について提言する。
未曾有の災害となった阪神・淡路大震災の復興には，さらなる多面的な国家的・国民的支援が必要とされる。被害の防止および，災害からの生活の再建，復興は個々の自助努力を原点とするものであるが，巨大災害に対しては個々の力に限界がある。阪神・淡路大震災の被災地域の復興は一地域の問題ではなく，わが国の大都市直下型の地震による被害からの復興の雛形として位置づけられねばならない。常に巨大災害の危険にさらされているわが国では，阪神・淡路大震災を身近なものとして捉え，国民的連帯のもとに，新たな角度からの多面的かつ公的な災害復旧・復興のシステムを構築していく必要がある。
災害に強いまちづくりを推進するためには，被害の諸側面を対象とした詳細な被害分析と予測（ダメージ・アセスメント）を実施することが不可欠である。また復興まちづくりにおいては，市街地の復興過程の実態を把握し，安全性・市街地形成等の多側面からの評価を行う「復興アセスメント」が必要とされる。これらのアセスメントは，復旧・復興過程を管理するまちづくり情報として開示していくことが重要である。アセスメントの実施にあたっては，地理情報システム（GIS）等の技術の活用が効果的である。
公的な援助がほとんど期待できない復興事業から取り残された一般被災地─いわゆる「白地しろじ地域」の復興が急務とされる。この場合，神戸市復興計画に盛り込まれている「水とみどりのネットワーク」の考え方に代表される復興まちづくりを推進し，同計画が目指す「安心生活圏」の早期実現をはかることが望まれる。この水とみどりを基軸とした防災基盤施設の体系的整備は，今後の大都市の復興計画のモデルとなるものである。整備にあたって，国民的合意に基づく公的資金の積極的な導入が必要である。
復興の中心となる住宅の復興は長期にわたるので，公的セクターと民間セクターとが連携した組織体制の強化をはかり，少なくとも10年程度を目標に，総合的な住宅復興プログラムを推進していく必要がある。住宅復興プログラムには，被災者の特性や多様性に応じ，住宅規模・立地・住宅形態などの空間的・質的配慮が求めれる。このためには，被災地域における継続的で詳細な住宅調査および広域的な住宅需給動向の把握が必須となる。間近に迫る応急仮設住宅の撤去には十全を期さねばならない。
被災した住商工混在地域，とりわけ復興問題の深刻化が予想される「白地地域」の復興において，住宅と産業をセットにした新たな復興手法の開発が急務とされる。職住近接の住宅復興を推進し，仮設店舗・仮設工場・共同店舗・共同倉庫・共同作業所等の生産施設の建設を優先的にすすめるとともに，住宅復興施策と連携し，融資・経営支援等の産業機能の再建を促進するソフトな諸施策を積極的に講ずる必要がある。
避難所での生活から，応急仮設住宅や応急修復による暫定的な被災者の居住生活の場の確保にいたる課題は，空地の配置など地域の土地利用，被災者の社会経済的属性とともに，1)災害救助法を始めとする制度の運用，2)市街地復興計画のすすめ方，にあることが明らかとなった。阪神・淡路大震災では出現しなかった被害の様相にも十分に配慮し，被災者の生命の安全と速やかな生活復旧をめざした支援システムのあり方について以下の施策を提言する。
被災した住宅であっても，簡便な補修で暫定的に居住できる住宅を確保することは，復旧・復興に大きな効果をもたらす。被災度区分判定制度を活用し，かつ災害救助法にある「住宅の応急処理」補助限度を拡大して，被災住宅の可能な限りの暫定活用を実現する「被災住宅暫定補修プログラム」としての制度の創設を図るべきである。このプログラムの目的は，応急の住宅需要を抑制し，被災者が可能な限り被災地にとどまって，文化的連続性を保った地域での復旧・復興の足掛かりを保障することにある。そのためには補修の資材とともに，多数の技能者の活用が不可欠である。
阪神・淡路大震災では，瓦礫処理の公費負担が実行された。しかし，公費負担による瓦礫処理期間が短いため，区分所有建物など再建への話し合いに時間を要する場合や，補修によって暫定的に居住する場合には適用されなかった。そのため，一定の補修で居住空間としての暫定利用可能な建物をも取り壊し，地域の文化的蓄積を失うとともに，膨大な住宅需要をつくり出してしまったともいえる。そこで，「瓦礫処理クレジット」を発行し，応急修理で暫定利用していた被災建物を数年後に処理する場合も，公費処分を担保する柔軟な制度を構築していくべきである。これによって，当面暫定的に地域で居住しながら復興まちづくりを進め，市街地復興の事業化に合わせて処理していくことが可能となる。
被災地の復旧・復興にとって，被災者が，被災地を遠く離れることは必ずしも適切な措置ではない。今日の社会において復興まちづくりを行うには，関係権利者である被災者がまちづくりの現場である被災地に留まって，復興に立ち上がっていく必要がある。計画復興を必要とする激甚な被災地では，事業区域内外の近傍で，復興土地区画整理事業や都市再開発事業に連動した「事業用仮設店舗・住宅」制度が活用されている。しかし，個別復旧・復興にまかせる被災地（白地地域）では，地域に密着した応急仮設住宅が必ずしも保障されたわけではなく，店舗・工場や住宅の自力復旧による個別住宅への補助はない。共同化などのまちづくりを促進するには，地域内にまちづくり用地を先行取得し，復興に向けての“多様な仮設住宅のまち”を構築していく「復興まちづくり推進応急仮設住宅制度」の創設が求められている。
被災者の住宅需要は，家族構成，就業条件，年齢や健康状態によって異なり，所得や経済情況も多様である。こうした多様な被災者に被災後の住まいを公平に供給し，公的な住宅建設のみならず，自力で住宅を確保し復旧・復興に立ち向かっていく経済的住宅支援が望まれる。被災者が家賃補助や自力仮設などに，いつでも，どこでも，選択的かつ多様に活用することができる「被災者住宅クレジット制度」の創設が望まれる。
阪神・淡路大震災では，避難所や応急仮設住宅での生活は極めて長期化した。応急仮設住宅については，特定非常災害被災者権利利益特別措置法（1996）により２年の限度を越えて長期居住が可能となったが，そこでの人間らしい生活を維持できる施設環境整備が大きな課題となってきた。非居住用の建築物を避難所として利用する場合を含んで，長期に避難居住の場として応急仮設住宅を利用するために，その環境水準・居住性能の確保のための制度の検討が急がれる。
これまで大規模な地震火災を想定した避難計画は様々にすすめられてきた。しかし，今回の大都市型の震災では，現在行われている対策の不十分さが改めて示されることとなった。ここでは対応行動や避難行動の基本的なあり方に関する主要事項として以下の施策を提言する。
阪神・淡路大震災では，気象条件の偶然や市街地状況の変化などの要因が重なり，火災の延焼速度が遅かった。この火災をもって，現代都市の地震火災であるとみなすことは危険である。現代都市でも，気象条件によっては猛烈な延焼火災が地区を取り囲み，路上で避難途上者を焼死させてしまうような危険性を忘れてはならない。市街地大火から被災者の生命を守るためには「広域避難計画」を策定するとともに，特に大都市では，原則として10ha以上の空地，周辺の不燃化が進展している場合には5ha以上の空地を「広域避難場所」として確保することはもちろん，そこに避難するための主要ルートを「広域避難道路」として整備し，都市における生命の安全確保に努める必要がある。
阪神・淡路大震災では，自宅を失った被災者は，小中学校などの公共施設や小公園に避難生活の場を求めた。しかしその居住水準は極めて劣悪なものであった。その教訓は，学校の防災上の役割や「公共施設の地区防災機能整備」等に着目した防災安全街区として制度化された。しかし，既成市街地では施設の再配置は容易ではないため，既存の公共施設を「地区内防災街路」等でネットワーキングしていく「地区防災拠点施設ネットワーク整備プログラム」を構築する必要がある。あわせて避難生活の場を運営していくプログラムづくりも重要である。
緊急対応活動を迅速かつ的確に展開するには，広域避難場所のみならず，負傷者等の手当や救出救護の資機材と活動の拠点として，道路啓開や応援車両・緊急物資・応急復旧資機材の集結活動の場として，さらには応急仮設住宅用地として，オープンスペースが不可欠である。こうしたオープンスペースを確保するためには，公有地のみならず民有地も活用する必要があり，災害時の利用のための賃借協定，登録制度など「防災オープンスペース活用システム」を構築する必要がある。
市役所等の行政施設・学校等の公共施設，警察・消防・病院・ライフライン事業者施設・郵便局・放送機関施設などの「緊急対応施設」は，防災性と自立性の確保が求められる。そのためには，施設の立地に十分配慮した整備への考え方，緊急対応活動に支障を与えるような構造的被害を引き起こさない工法と補強，自施設内部火災はもちろん周辺市街地の火災からの延焼被害を被らない装備，最低３日間以上のライフライン途絶に対応できる施設設備の確保と備蓄，さらに，脱出や避難行動を損なわないような非構造部材の耐震性の確保が重要である。
行政等防災機関の初動体制を立ち上げ的確な対応活動を開始するには，被害の状況を迅速に把握することが重要である。そのため，震源と地震規模に対応して即時に被害程度と，空間的な被災地域を推定する「リアルタイム防災システム技術」の開発を急がねばならない。この技術は「リアルタイム被害推定システム」と国・都道府県・市区町村の間で情報を共有する「被害情報ネットワーク」で構築されるべきである。この「リアルタイム被害推定システム」の高度化・汎用化とその予測結果の活用のためには，国家事業として市区町村への普及と活用技術を支援する機関組織の創設と財政的支援を行うべきである。
阪神・淡路大震災では木造密集市街地が集中的な被害を受け，大きな危険要因であることが明らかになった。木造密集市街地は大都市圏に広範に存在し，大震災ごとに壊滅的な被害を受けてきた歴史があり，防災まちづくりを強力に実行するという社会的な合意を形成することが求められる。ひとことで木造密集市街地といっても極めて多様な空間的・社会的・歴史的な文脈が織りなされているものであり，抱える問題，脆弱性も多様である。木造密集市街地では，社会的な仕組みと一体となった地域社会ぐるみのまちづくりの体制を整備して，地域社会の主体性，自律性を強めながら，防災まちづくりを進めることが緊急の課題である。木造密集市街地の防災まちづくりに次の施策を推進することを提言する。
地域社会の自律的な運営は防災まちづくりの観点からも必須の事項である。そのために，地域社会の防災まちづくりを推進するまちづくり協議会や，法人格を持った非営利まちづくり組織を法律や条例により位置づけ，その活動への財政的支援を積極的に進める必要がある。さらにこれらを基盤にし，参加型まちづくりの単位である小学校区程度の生活圏ごとに，災害に対する「多様な脆弱性」の実態をきめ細かく把握するとともに，コミュニティにおける防災資源を発掘する必要がある。その結果を「防災生活圏カルテ」としてまとめ，きめ細かな防災まちづくりのプログラムを進めるべきである。
既存の木造建築で，老朽化や施工上の問題などで強い震動に耐えられない不良ストックが多数存在することが明らかになった。当面，市街地全体の安全性の確保の観点からも，このような不良ストックの実態の把握とそれに基づく改善に努めることが必要である。まず，木造建築の耐震診断を進め，耐震改修・建替え等への助成策を講じ，「倒れない」，「燃えない」，「失火しない」木造建築を推進する制度の整備が緊急の課題である。
大都市の内部での木造密集市街地の老朽化が進む中で，市街地の縁辺部で，ミニ開発により木造密集市街地の再生産が依然として続いている。しかもこのような狭小ミニ開発はますます増加の傾向にあり，将来的には，社会的に大きな負荷となる。不良ストックを再生産しない厳格な規制と生産管理による優良な木造市街地の形成を図ることが必要とされる。
木造密集市街地の問題を解決するためには防災という観点だけではなく，共同建替え等による住宅施策，福祉，地域産業，大都市問題などを含む，総合的な政策プログラムを確立することが社会的な責務である。その実行のためには，これまでの地域社会を基盤とした住環境整備に加えて，阪神・淡路大震災の教訓と防災まちづくりの経験を生かして「木造密集市街地における総合的な住環境整備法（仮称）」を創設することが必要である。
1997年1月現在
委員長 岡田恒男（芝浦工業大学工学部教授）
副委員長 石黒哲郎（芝浦工業大学工学部教授）
幹事長 西川孝夫（東京都立大学工学部教授）
幹 事 登坂宣好（日本大学生産工学部教授）
村上周三（東京大学生産技術研究所教授）
高野公男（東北芸術工科大学デザイン工学部教授）
久保哲夫（名古屋工業大学工学部教授）
委 員 西村敏雄（日本大学理工学部教授）
内井昭蔵（滋賀県立大学環境科学部教授）
岸田英明（東京理科大学工学部教授）
上村克郎（関東学院大学工学部教授）
友澤史紀（東京大学工学部教授）
西 和夫（神奈川大学工学部教授）
波多野純（日本工業大学工学部教授）
菅原進一（東京大学工学部教授）
巽 和夫（福山大学工学部建築学科教授）
加藤裕久（小山工業高等専門学校教授）
伊藤直明（東京都立大学工学部教授）
飯尾昭彦（日本女子大学家政学部教授）
峰政克義（清水建設且謦役情報システム本部長）
熊谷良雄（筑波大学社会工学系助教授）
中林一樹（東京都立大学都市研究所教授）
佐藤 滋（早稲田大学理工学部教授）
船越 徹（東京電機大学工学部教授）
直井英雄（東京理科大学工学部教授）
浜田信義（鞄建設計技師長）
地井昭夫（広島大学学校教育学部）
小林理市（潟Aオイテック技術本部東京支店理事）
横内憲久（日本大学理工学部教授）
寺井達夫（千葉工業大学工学部教授）
渡部 丹（慶応義塾大学環境情報学部教授）
柏原士郎（大阪大学工学部教授）
地震被害調査データベース分析WG（主査：渡辺史夫，7名）
特定研究課題１ 強震記録と設計用地震動との関係（主査：西川孝夫，16名）
SWG1 強震記録の収集・分析（主査：北川良和，16名）
SWG2 地震（主査：工藤一嘉，13名）
SWG3 地盤・地形（主査：河野充宏，16名）
SWG4 地盤災害（主査：時松孝次，14名）
SWG5 建物被害
SWG5-1 上部構造（主査：芳村 学，14名）
SWG5-2 相互作用（主査：安井 譲，15名）
特定研究課題２ 耐震設計に要求される安全のレベル（主査：浜田信義，32名）
SWG1 耐震性能（主査：吉田克之，13名）
SWG2 グレード設定（主査：古瀬 敏，10名）
SWG3 性能実現（主査：吉村英祐，7名）
特定研究課題３ 既存不適格建物の改善方策（主査：峰政克義，24名）
SWG1 既存建物の診断・改修等の安全性（主査：中埜良昭，11名）
SWG2 既存建物の実態把握，改善へのインセンティブ（主査：古瀬 敏，8名）
SWG3 ストックに対する法体系のあり方（主査：十亀 彬，9名）
特定研究課題４ 木造密集市街地の防災まちづくり方策（主査：佐藤 滋，25名）
特定研究課題５ 避難時の対応行動と避難に関する計画のあり方（主査：中林一樹，26名）
SWG1 災害対策基本法（主査：宮野道雄・宮島省吾，10名）
SWG2 公共施設（主査：大西一嘉・中山茂樹，10名）
特定研究課題６ 復旧・復興計画のあり方（主査：熊谷良雄，35名）
SWG0 全体調整（主査：高野公男，5名）
SWG1 既往都市計画と復興特別制度（主査：西山康雄，5名）
SWG2 建築および都市システム（主査：小林正美，6名）
SWG3 住宅市街地の復旧・復興（主査：浜田学昭，6名）
SWG4 中枢管理機能等の防災対策（主査：熊谷良雄，4名）
SWG5 復興支援のあり方（主査：山岡義典，3名）
SWG6 情報システムのあり方（主査：糸井川栄一，3名）
SWG7 農山村地域での復旧・復興（主査：山崎寿一，2名）
特定研究課題７ 歴史・文化・景観の保全と再生のあり方（主査：波多野純，18名）